浅论完善人防法律体系与民防体制的构建.doc

浅论完善人防法律体系与民防体制的构建 (2011-05-12 08:56:31)[编辑][删除] 标签： 齐鲁民防 杂志 法制建设 （2011 -1） 杂谈 分类： 人防理论 浅论完善人防法律体系与民防体制的构建 作者：王继学 单位：苍山县人民防空办公室 ? “依法治国，建设社会主义法治国家”，是我国宪法确定的一项基本国策。人防机关有法可依、依法行政是人防事业健康发展的必然要求，同时也是人防事业法制建设所面临的重大课题和奋斗目标。新中国人民防空法制建设经过60多年的发展，取得了累累硕果。人防法律从无到有，从不完善到逐步完善，对于维护国家安全利益、保护人民生命财产和安全、促进社会和经济的发展发挥了重要作用。特别是1997年实施的《中华人民共和国人民防空法》，基本建立了人防法律体系，使人防事业驶入了制度化、法制化的轨道。然而，随着我国经济社会的发展，国家国防战略和国际形势的变化、市场经济的推进、城市化进程的加快以及人防由单一的防空职能向民防职能的转变，人防建设中出现了许多新问题和新矛盾，人防法律体系的缺陷或不足越来越暴露。 一、人防立法的滞后性及其影响 （一）人民防空立法在“量”上的滞后性。? ? 特别是涉及人防职能转变的“两防一体”建设，城市地下空间开发利用的权属，小区结建人防工程的权属等这些领域的立法工作往往是粗线条的，在具体的执行和操作上仍然存在不少空白点。比如，近几年来，不少省、市、县的人防办已正式加挂“民防局”牌子，增加了“配合有关部门编制抗灾救灾规划和突发事件应急预案，利用人民防空系统现有技术平台、资源和设施，参与防灾救灾和突发事件应急处理”等职能。然而，如此重要的一项职能转变，仅凭防空法规定的“群众防空组织平时应当协助防震、防汛部门担任抢险救灾任务”、“人民防空通信、警报设施为抢险救灾服务”，等一些概念性、粗线条的法律条文，在具体实践中缺乏可操作性，因此，在“法无明确授权不可为”的法治理念下，人防部门平时参与防灾救灾、应急救援就显得缺乏法律依据的支持。 不仅如此，作为人防工程赖以生存的地下空间权属问题竟然也是缺乏相关法律规定。城市建设的快速发展推动了城市土地立体化开发利用，地下铁路、地下商业街、地下停车场、城市共同沟等与人防有关的城市建设配套工程如雨后春笋般兴起，地下空间不再附属于地表，城市土地权利理念更新、“地下空间利用权”作为与城市人防工程建设休戚相关的一项全新的财产权而成为具有独立的价值之物，如此重要的权属问题，由于现有法律法规没有对其权属予以明确，导致附属在地下空间中的人防工程不能像房地产项目一样确权、转让、抵押、出售，这大大挫伤了利用社会资金建设人防工程的积极性。尽管《人防法》第十四条规定：“城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空的需要。”然而，在实际工作中，对不“兼顾”的违法行为应实施什么样的处罚没有具体规定。这些法律的缺位对城市人防工程建设的数量、质量开发利用带来了不良的影响。 再就是，城市居民小区内结建的人防工程，其产权归属需要依据国家宪法和相关法律，由国家立法予以确定。然而，由于我国目前尚无任何法律、法规对城市居民小区“结建”防空地下室的产权归属进行明确界定，这就给我们留下了一块巨大的思考空间。其中，引起舆论广泛关注的是北京市华清嘉园甲15号楼9位业主诉北京海淀区人防办索要人防工程所有权案，海淀区法院一审判决原告败诉，北京一中院维持原判；而与此同时，南京市星汉城市花园业主诉江苏星汉置业有限公司索要小区地下停车场案，经南京市鼓楼区法院一审，判决该小区地下停车库的所有权归南京市星汉城市花园全体业主。两个同样类型案件，出现了不同的判决结果。这也从一个方面说明了与之相关的人防法律法规、规章不完备，至今尚未形成完整的人防工程法律体系，如果不能从法律上解决人防工程的产权问题，让人防工程的长期处于产权待定状态。这在客观上促使了违法侵占人防财产行为的发生。? （二）人防立法在“质”上的滞后性。 虽然说，立法脚步永远跟不上时代的发展，法律无法达到最理想的状态，但我国的人防立法在“质”上的滞后则更加明显。由于人防工作是从战备年代延续下来的，虽然我们现在强调人防建设要“平战结合”，并人防工作也已经纳入地方政府的行政职能，但人防工作的终极目标是战时防空，其军事意义仍然是第一位的，因此社会化管理意识和服务于社会的意识在立法上被相对弱化，这也是人防法律法规体系建设难以适应现代社会形势发展的原因之一。人防立法“质”上的滞后性，主要体现在： 1、“守旧”的方针、政策较多，而具有“预见性”和“前瞻性”的法律、法规较少。而且即使在现行的一些法律、法规、规章中，尤其是对人防事业实施监督管理和宏观调控的法律、法规和规章中的某些规定明显带有一定的时代痕迹，越来越难以适应现实的需要。比如，对人防建设中的诸多