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通往预算法现代化的法治进路 ——对2014年《预算法修正案》评议 杜 坤 （西南政法大学 经济法学院,重庆，410042） 摘 要:十八届三中全会《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》中远见卓识提出“国家治理体系和治理能力的现代化”，国家治理能力现代化的实质是将权力博弈的动态博弈过程回归到法治权威治理和制度的轨道。国家治理能力现代化与经济法的契合点在于法律制度的现代化。预算法不仅事关政府之间有限财政资源的合理分配，同时也涉及到权力民主化运作。素有“亚宪法”之称的预算法如何实现现代是落实《财税体制改革总体方案》重点步骤。本文从预算机器的三大核心要素，“预算权力结构—预算决策方式—预算结果”出发讨论我国现行《预算法》存在诸多问题，如“议会至上”与“政府主导”的结构性失衡、中央与地方财权与事权切割的不均衡、决策方式中“碎片化”等。现代化的预算法本质要求权力结构的民主化、决策方式的科学化以及预算结果的合理化，并以此为基础对2014年9月1全国人大常委会通过的《预算法修正案》从上述三个方面加以评述。 关键词:预算法;权力结构;决策方式;预算结果 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。 国家治理能力现代化和法律的契合点在于制度。实现国家制度的现代化、法治化实质上也完成了国家治理能力的现代化。2014年1月7如习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话强调“法治思维和法治方式”在推进国家治理体系和治理能力中具有非常重要的作用，这说明国家治理体系和治理能力的现代化的主要标志是要全面贯彻落实依法治国的基本方略，用法治精神来构建国家治理体系和提升国家治理能力。 《决定》对财政作出全新的定位，即“财政是国家治理的基础和重要支柱”。财政的现代化是国家治理能力现代化的基础和来源，实现好财政现代化为国家治理能力现代化打下良好基础；此外，中共中央政治局审议于今年6月30日通过的《深化财税体制改革总体方案》中支出“改进预算管理制度，强化预算约束，规范政府行为，实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。”预算法素有“亚宪法”之称，2014年9月1日全国人大常委会通过了《预算法》修正案，成为深化财税体制改革的迈出的第一步。新《预算法》是否能成为“良法善治”还有待进一步检验。 一、审计数据、质疑声音、体制转型：对现行《预算法》的谨慎思考 1.1中央预算执行的审计数据：现行预算法执行效果的现实拷问 我国《审计法》第4条以及第16条明确规定了政府审计机关对政府预算实施执行情况和决算以及其他财政收支情况审计报告所披露的信息起到对政府预算有效监督，同时，审计结果中所反映的违规行为也折射出我国预算法治体系所存在的制度性缺陷。笔者选取了2010年—2013年国家审计署公布的《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》的中央部门预算执行结果作为分析样本，对其中的违规行为以及违规部门数量占当年审计部门总数的比例进行统计分析。总体上2010—2013年被审计的单位包括延伸审计单位的总数依次是54、50、58、38。 表1:2010-2013年四年中《中央预算执行和其他财政收支审计工作报告》中违规行为统计 被审计部门主 要违规行为 2010 2011 2012 2013 部门数量 比例 部门数量 部门数量 比例 部门数量 比例 1、编制不实（少计收入或者虚列支出） 6 14.63% 8 16.67% 8 16.33% 15 27.78% 2、编制不细化 12 29.27% 8 16.67% 10 20.41% 11 20.37% 3、自行调整（改变）项目内容、扩大项目范围及项目支出不实 5 12.20% 23 47.92% 20 40.82% 33 61.11% 4、向非财政预算单位拨款或者申报的预算中含非预算单位项目 5 12.20% 7 14.58% 8 16.33% 6 11.11% 5、超预算购置和无预算安排支出 8 19.51% 14 29.17% 16 32.56% 14 35.93% 6、未经财政部门批准动用以前年度经费或者专款结存 7 17.07% 2 4.17% 3 6.12% 10 18.52% 7、应上交款未按规定及时缴入中央财政专户或者未纳入财政专户管理 14 34.21% 19 39.58% 24 48.98% 17 31.48% 8、违规收费、未执行“收支两条线”政策（小金库、私存私放或者账外设账） 2 4.88% 10 20.82% 10 20.41% 11 20.37% 9、