城市轨道交引入激励性管制的制度安排.doc

摘 要: 研究目的: 运用管制性理论与有效竞争性理论，揭示了城市轨道交通的自然属性和市场属性，分析了我国城市轨道交通管制内容及政策约束，探讨了引入激励性管制的制度安排，以及在轨道交通“一体化”建设中将管制业务与竞争业务适当分离的资源配置方式与管理模式选择。 研究结论: 实行竞争性垄断是我国城市轨道交通发展政策的目标取向。( 1) 从宏观层面给予运输经营企业贷款、税收等优惠政策、财政补贴，以及赋予一定的资源开发权。( 2) 从微观层面将城市轨道交通( 地铁) 枢纽与线路进行剥离，独立进行建设和经营，通过“以点补线”助推整条线路的可持续发展。 关键词: 轨道交通; 自然垄断; 行业管制; 竞争机制; 综合枢纽 最近几年，我国城市轨道交通进入了一个快速发展时期。据统计，截至 2010 年底，全国已有北京、上海、天津、广州、长春、大连、重庆、武汉、深圳、南京等城市轨道交通运营线路53 条，运营线路总长度 1 471 km，其中地铁、轻轨线路分别为 42 条、1 217 km 和 5 条、169 km。如果按目前每年开工建设 100 ～ 120 km 线路的发展速度，预计到 2020 年我国城市轨道交通线路总长将达到 2 000 ～ 2 500 km。这种发展形势对于缓解城市公共交通压力，方便人们出行，改善交通能耗结构和城市环境无疑有着非常现实的意义; 但同时也面临着一个十分难解的矛盾: 一方面由于轨道交通行业投资大、运营成本高，需要引入竞争机制，才能加快发展，并保持它的可持续性; 另一方面，公益事业的特性又使得轨道交通的运输价格和经营范围受到某种程度的管制，进而影响轨道交通行业的盈利能力，削弱其自我发展的潜力。显然，平衡管制与竞争的关系是破解这一难题的关键所在，而这首先需要在理论层面上进行研究，才能在实践中合理地指导轨道交通投资建设，创新运营管理模式。 1 轨道交通行业的垄断属性 目前我国的自然垄断行业主要集中在公共基础设施领域，如交通运输( 包括铁路、城市交通、海港、水运和机场) 、供水、供电、煤气、热力供应、电信等。垄断的形成既有经济的原因也有人为的原因，由于体制的不同，不同国家的行业垄断具有不同的形成机理。国外的垄断是建立在市场竞争已经相当完善的基础之上，随着资源配置机制本身的集中、积聚而发展起来的，是从自由竞争逐步走向垄断的，垄断的形成主要是经济方面的原因; 我国的垄断不同于一般市场经济国家的垄断，它从一开始就建立在非竞争性市场经济基础之上，主要是人为的原因。包括电信、电力、民航、铁路等基础部门在内的垄断，都不是“自然”形成的垄断，而是由于长期计划经济的惯性和本能形成的国家垄断和行政垄断［1］。这种路径依赖也决定了现阶段我国的垄断缺乏充分自由竞争的基础，仍然主要是行政性垄断，经济垄断力量很弱。 轨道交通行业自然垄断性主要表现在: 一是城市轨道交通在生产经营过程中必须依靠大量的城市轨道交通网络建设，其平均成本和边际成本在很大范围内是递减的，具有明显的规模经济效益特征; 二是城市轨道交通建设主要环节之间的垂直相关性很高，规划、建设和运营等环节结合紧密，具有明显的范围经济效应。理论界一般认为，某一行业如果同时具有规模经济和范围经济的特征，也就具有成本劣加性特征。显然，轨道交通行业符合自然垄断的这一定义。 但从另一方面看，城市轨道交通还具有竞争性。城市轨道交通项目兼具公共产品和私人产品的双重特性，这种运输服务具有消费的非竞争性和一定的排他性等基本特征，属于俱乐部物品( 准公共产品) ，这一属性决定了城市轨道交通服务既可由政府部门或其代理提供，也可由企业( 私人部门) 提供，还可以由政府部门和企业合作进行提供; 其融资既可以完全通过公共财政的方式解决，也可以借助市场化融资的方式，辅以各种融资渠道和方式的搭配组合。由此可以看出，虽然城市轨道交通行业具有明显的垄断属性，但并没有排除竞争的可能性。总体上的垄断加一定范围的竞争构成城市轨道交通行业的内在属性。 2 我国政府对轨道交通行业管制的内容 我国政府在注重轨道交通的发展建设，加大对轨道交通建设投入的同时，其相关政策也在逐步完善，所制定的政策大多为轨道交通的发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。除了鼓励性政策，也出台了一些管制性政策。我国政府对轨道交通行业的管制主要体现在两个大的方面，一是对申报轨道交通项目的城市的限制，二是对轨道交通建设与运营企业的管制。 2． 1 对申报轨道交通城市的管制 城市轨道交通投资巨大，沉淀成本高，主要是为了缓解城市的交通压力，有效地疏散客流。为了避免各个城市盲目投资，相互攀比，我国政府对申报轨道交通的城市资格进行了严格限制，目的是希望能从城市实际情况出发，合理确定城市轨道