宋才发：法律视角下的工业建设节约集约用地问题探讨.docVIP

宋才发：法律视角下的工业建设节约集约用地问题研究 法律视角下的工业建设 节约集约用地问题研究 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 工业建设节约集约利用土地是一个特指的概念。工业建设用地必须节约集约利用，走节地高效的工业化道路，遏制工业项目低水平扩张，提高现有工业建设用地的土地利用效率，健全工业建设用地节约集约利用的长效机制。 关键词 工业建设；节约集约用地；法律规范；长效机制 一 工业建设节约集约利用土地是一个特指的概念。依据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》的定义，“建设用地”是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地，等等。根据全国土地利用变更调查，到2005年底我国共有建设用地3192.24万公顷（47884万亩），其中，居民点及工矿用地2601.51万公顷(39023万亩)，交通运输用地230.85万公顷（3463万亩），水利设施用地359.87万公顷（5398万亩）。1997—2005年建设用地总规模从2918.04万公顷增加到3192.24万公顷，增长了9.40%，有效保障了经济社会各项事业发展的必须用地，对改善城乡面貌，促进经济发展、社会进步等起到了积极作用。单位建设用地二三产业产值从1996年的19.63万元/公顷增加到2005年的50万元/公顷，增长了1.5倍，从总体变化态势来看，建设用地集约利用水平稳步提高。同时城镇工矿用地在城乡建设用地中的比例由1996年的25%提高到2005年的30%，城乡建设用地结构得到进一步优化[1]。工业建设节约集约利用土地是一个综合概念，它起码包含如下三层意思：一是各项工业建设一定要尽量节省用地，千方百计地不占或者少占耕地。二是集约用地，即每宗建设用地必须提高投入产出的比例，提高土地利用的集约化程度。三是通过整合置换，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。国家提倡工业建设节约集约利用土地，就是要引导人们像爱护眼珠子那样去珍惜每一寸土地，对有限的土地资源要用得合理、用得科学、用得有效率。不该用的土地尽量不用，能够少用的土地力争少用；能用劣地的就坚决不用好地，尤其是不占耕地，切实做到少用地多办事、多出效益。2008年8月13日举行的国务院常务会议审议并原则通过的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，围绕到2010年和2020年全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩的目标，强调要“重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制”。由于我国过去城市市政建设和工业建设用地缺乏明确的边界控制要求，致使市政和工业建设用地蚕食耕地的现象非常突出。我国目前城镇人均建设用地规模已高于国际平均水平，动辄数十平方公里甚至上百平方公里的征地，导致大量耕地被侵占和闲置浪费。因而控制城乡建设用地扩展的边界，不仅不会影响城乡建设发展，只会使城乡建设真正走上节约集约发展之路。目前我国城市土地40%以上属于低效利用，5%处于闲置状态，城镇化建设用地潜力巨大；各种开发区和工业园区土地利用效率低下，再利用开发的潜力也很大；农村居民点建设用地总量数倍于城镇建设用地，通过迁村并点、治理“空心村”以及退宅还田的途径，同样能够节约大量土地。总之，节约集约利用土地说到底就是指以区域土地资源科学配置和结构优化为前提，既保证工业建设以及其他建设获得科学而合理的用地，同时又在有限的耕地面积上合理增加相关生产要素投入，最大限度地提高耕地利用的综合效益，充分发掘耕地利用潜力，节约宝贵的耕地资源，从而在土地利用上走内涵挖潜和可持续发展的道路。 工业建设用地必须节约集约利用。构建国土资源节约集约利用新机制，是针对“保障发展、保护资源”的战略目标提出来的，重点是要解决国土资源开发利用中的浪费与粗放问题。《土地管理法》第43—44条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用