规范与创新地方融资平台的可行思路.pdf

第 1页 共 3页 中国建设报/2009年/2月/12日/第 007版 投资与融资 规范与创新地方融资平台的可行思路 财政部财政科学研究所 贾康 孟艳 注重积极运用以建设国债资金用作资本金注资的方式，同时允许和指导各地方政府积极探 索，结合实际情况，建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用一些标准程序、 客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为，增强其在管理运作方面的透明程度和 风险防范与控制水平 为应对金融危机冲击，我国实行扩张性的积极财政政策，今明两年将以 1.18万亿元左右的财 政资金，拉动社会资金配套形成 4万亿元左右的基础设施建设投资。 基础设施建设的一大特点是需要耗用大量中长期资金，而就我国现状而言，地方政府在筹集 中长期建设资金方面存在融资渠道狭窄、规范化程度低等突出问题。目前新启动的这一轮政策扩 张，再次使地方融资平台问题凸显，如何提升地方融资平台的能力与规范性，已成为当务之急。 在1998年~2003年的那一轮政策扩张中，虽有中央发行长期建设国债转贷给地方使用的实践， 以及地方发展融资平台的探索，但总体而言还没有足够的推进投融资体制改革和创新地方融资平 台的内容。 我们认为,这一问题的处理需要兼顾短期和长期目标，不仅应在当前特殊的经济环境下有效配 合政策操作，保增长、扩内需、调结构,而且还应结合投融资体制改革和配套改革，使扩张政策的 实施有利于形成一种规范化的制度安排，逐步构建地方政府的“阳光融资”机制，提高财政资金 带动社会资金的效能和社会资金配置效率。也就是，需要探讨规范和创新地方融资平台的可行思 路与方案。 构建地方融资平台方案优劣 目前，在构建地方融资平台的启动资金来源方面的建议有:发行中期票据、整合地方性建设收 费以及使用国债资金等几类。 其一是发行中期票据融资。 这一建议的要点在于，以允许地方大型投资集团发行中期票据的方式融入资金，作为其启动 资金，对地方建设项目发挥资金配套作用，从而发展成为地方融资平台。 这一建议的值得肯定之处是，资金来源几乎完全市场化，政府不必直接参与其中，但这一做 法在发挥作用上具有明显的局限性，主要表现在:一是中期票据的期限主要分布在 3~5年之间，而 地方政府的融资需求大多是 5年以上的长期性资金；二是地方企业中只有一小部分确有资质的可 望取得这种债务资金；三是中期票据存在信用风险问题，如果发行范围扩展到地方企业，其信用 风险问题难以回避，会约束其融资规模，而且很可能导致票据发行利率高企，加大地方企业的融 资成本。 其二是整合地方性建设收费。 这一建议的要点是:通过将地方政府拥有的一些有关基础设施建设收费和现存的地方政府道 路、桥梁收费权进行整合，为从事地方性交通基础设施的建设集团公司融入资金。即以这些公路 和桥梁的未来收费现金流为来源，偿还有偿使用的建设资金本息，从而形成融资平台。 但自 2009 年 1 月 1 日起，我国结合成品油价税费改革在全国范围内统一取消公路等类别费 用，并将逐步取消地方二级公路收费，地方政府虽然能够获得燃油税返还，但已无法以这些费用 为担保融入资金。而且，以收费权方式融资形成的企业规模不会太大，而如果对相关企业进行大 规模合并，可能发展出来的股权关系又过于复杂，也很难形成统一的地方融资平台。 第 2页 共 3页 其三是使用长期建设国债资金。 这一建议的要点是:通过发行长期建设国债，将其作为专项资金下拨到地方，选择（或组建） 合适的企业集团等法人实体作为资本金投入，该法人实体再以银行贷款等方式筹集社会资金，从 而将该法人实体打造成融资平台。这既完成国债专项资金的建设任务，又在现阶段构建了有一定 规范性、功能较强大、适应投融资制度改革和长期发展需要的地方融资平台。 这一方式的好处是，发挥财政政策应追求的“乘数效应”,建立较为顺畅的融通资金机制和较 规范的长期性地方融资平台，同时，财政部门和国资管理部门可以及时到位。 这一建议所存在的局限性，主要是启动资金的获得和使用完全是政府行为，对项目选择、法 人实体与融资平台构建的决策科学性，要求较高，如果作为地方政府融资平台的法人公司出现较 大问题，将会面临日益发展的公共财政绩效考评框架下的问责压力。 地方融资平台的“重庆模式” 现实生活中，我国地方政府在构建地方融资平台方面已有不少探索和各具特色的经验（也有 教训）。很多地方性集团公司的融资运作已有若干年。当然，离建立合理、规范的地方融资平台 的要求还存在不小差距，但包含着渐进改革和由不够规范向较为规范的发展过程中值得重视的启 示。 重庆市在这一方