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“三块地”改革艰难探路 　　今年国土部等部门联合推出的多份农地改革政策，再次把新一轮土地改革中的新老问题叠加起来。 　　“新土改”中，最受关注的是农村集体土地入市。农地入市牵涉农村宅基地流转、对征地农民的补偿、对小产权房的处置等一系列问题。2015年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农地入市有清晰的界定。在“新土改”中，国家只允许集体经营性建设用地入市，对农民宅基地流转范围、对征地农民的补偿额度，仍然由政府主导，严格设限，对于城市周边的小产权房，则采取“冷处理”，小产权房转正再次化为泡影。 　　今年3月以来先后发布的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》、《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，是为了促进农地、农房的抵押贷款，近期公布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，进一步明确，在农地入市中，政府要获得20%-50%土地增值收益。从内容上看，这四份文件是对“新土改”政策的强化和补充。 　　按照上述政策规定，“新土改”中的农地入市和农地、农房的抵押贷款等，都是采取试点先行的办法，截止日期到2017年底。 　　《财经》记者获悉，到目前为止，去年推进的农地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转这三项改革试点进展缓慢；对于新近实施的农地、农房抵押贷款试点，上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任文贯中、浙江大学公共管理学院土地管理系副教授汪晖等专家并不看好。 　　文贯中告诉《财经》记者，虽然政策层面初步赋予试点县（市、区）的农地、农房有抵押融资权能，但实际上农地、农房的产权抵押，还面临着相关法律法规、配套机制、社会保障等诸多因素的制约，银行一旦接收较多农地、农房抵押，很容易造成坏账，最终损失将由国家承担。 　　对于农地入市政府有权获得20%-50%土地增值收益的新规定，一位接近国土部的专家分析，政府并不是集体土地的所有权人和使用权人，并没有权利从农地征收中获取增值收益调节金，更不应当划定比例。如果这一政策扩围，极有可能抬高地价和楼价。 入市进程缓慢 　　农地入市和农地、农房的抵押贷款，都涉及农民承包土地、农村集体经营性建设用地、农民宅基地，因此业内将之归结为农村“三块地”改革。目前来看，“新土改”中的“三块地”改革布局基本完成，相关政策已经明朗。 　　去年初实施的“三块地”改革试点总计33个，其中征地制度改革试点3个、经营性集体建设用地入市试点和宅基地改革试点都是15个。目前，各试点地区改革推进缓慢，只是在部分经营性集体建设用地入市方面稍有突破。 　　浙江的德清是经营性集体建设用地入市推进较快的试点县，到今年5月底，该县入市的集体经营性建设用地45宗，合计396.63亩。6月3日，国土部和中国银监会组织其他14个集体经营性建设用地入市试点县，在德清县调研，供这些试点县借鉴。 　　一些专家学者对“三块地”改革试点安排和效果并不满意，认为改革推进缓慢的一个主要原因是将试点分为三类，无形中将 “三块地”的改革割裂开。 　　在5月底举行的一场土改研讨会上，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、国务院发展研究中心原副主任陆百甫等专家均认为，“三块地”改革试点的“单兵推进”、“封闭运行”，试点分布“分散、分割”等安排，大大减弱了改革成效，减弱了城乡要素整合的可能性。 　　据相关部门统计，全国共有集体建设用地16.5万平方公里，其中超过70%是农户宅基地，属于经营性建设用地即乡镇企业占地只有10%左右。蔡继明表示，按照土改试点政策，真正入市的农地仅限于乡镇企业占地，大量农民进城及村庄整理后闲置的农户宅基地、节约出来的农村公共设施用地不能入市，这背离了国土部门倡导的“节约集约利用土地”的原则，也不符合十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”等土地改革方向和目标。 　　前述接近国土部专家告诉《财经》记者，试点改革进展缓慢的另一个主要原因，是主管部门在改革关键问题上并没有清晰的界定和明确的做法，各试点地区只能靠“猜测中央部门的主要官员和主管官员对改革内容认知的边界”，来推进试点改革，增加了不必要的交易成本和时间损耗。 　　多位土改专家表示，上世纪90年代，国土部就在安徽芜湖、广东顺德等地开展过农村集体建设用地入市试点，最近这些年，浙江嘉兴、成都、重庆等地也进行了尝试，广东、安徽等五六个省份20多个市县，已有集体建设用地流转的地方性法规出台。各地集体建设用地入市做法不一，相关部门只要深入实际，应当可以总结一套集体土地入市的法律体系。 　　蔡继明、文