中国应加快产业政策的转型.docVIP

中国应加快产业政策的转型 　　当前，中国实施的产业政策具有比较强烈的干预市场、管制市场与替代市场的特征，这些产业政策大多效果不佳，由此带来的不良政策效应却日趋突出 　　长期以来，产业政策以各种理由广泛存在于中国经济各领域中。进入21世纪，中国政府运用产业政策手段对于微观经济活动的干预明显加强。自2000年以来，中国的产业政策几乎涵盖所有产业，更多地表现为对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持以及对产业组织形态的调控。2009年，中国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，与之配套的实施细则多达160余项，涉及到产业活动的各个方面。 　　重点产业调整振兴规划及其实施细则的颁布实施，意味着金融危机以后政府政策部门进一步强化了产业政策的运用。从政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩，属于典型的选择性产业政策。 　　然而，这种限制市场、干预市场与替代市场的产业政策模式，无论在理论依据还是具体实施效果的认识上都面临严峻的挑战和质疑。中国迫切需要加快产业政策模式的转型。 一、中国产业政策具有浓厚的计划经济色彩 　　2000年以来，中国政府强化了产业政策的运用，颁布了的一系列产业政策，政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，政策的内容也更为细化，针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对市场的直接干预明显加强。 　　中国的产业政策一直以来就具有强烈直接干预市场与浓厚的计划性色彩，对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预，在“宏观调控”的名义下明显加强，“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容，同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分，在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预微观市场的措施被明显强化，这种趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策和重点产业调整振兴规划中。 　　2003年，政府发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，这三个意见显著强化了这三个行业的项目审批和行业准入制度，并要求国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理，对违规审批的项目进行强制性清理;《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》甚至直接规定“国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目”。随后颁布的《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，行业准入和投资核准、审批的规定更为严格也更为细化，直接干预市场的措施显著加强。2006年以来，一系列抑制部分行业产能过剩、促进产能过剩行业产业结构调整的一系列政策中，行业准入和投资核准、审批进一步加强，“行政调控”被进一步强化。 　　重点产业调整振兴规划延续了直接干预微观市场的特征。《船舶产业调整和振兴规划》、《钢铁产业调整和振兴规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》中都规定不再核准或支持单纯新建、扩建项目，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》还规定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》都强调的“严格实行节能减排、淘汰落后问责制”就是行政问责制，“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行政审批作为金融企业发放贷款的标准。在《抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段，实际上这一政策实施主要依赖行政手段。 　　中国产业政策较强干预微观经济的特征，还体现在政策部门在一些行业实施限制竞争的政策，即：保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团;提高市场集中度，避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有：制定有利于在位大型企业的行业发展规划;制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件;制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入;在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目，对中小企业的项目进行限制。在钢铁产业和汽车工业的产业政策中，限制竞争的特征尤为突出。 　　以汽车产业为例，汽车产业政策为多家大型企业提供了严格的保护，竞争很大程