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我国地方税系的重构――基于税收分布视角 　　【内容摘要】地方税系重构需要在考虑地方税收均衡程度的基础上进行，所以理清税收在各地的分布状况及其差异系数非常关键。分析表明，地方税收的差异系数决定于进入地方税系的税种类别及其在地方税收中的比重。进一步，在中央与地方税收格局不变的限定下，本文模拟计算出了地方税系重构八种情景下的地方税收差异系数。基于模拟结果与各种因素的权衡，建议我国地方税系重构不能仅简单依赖增值税分享比例向地方政府的倾斜来实现，而是需要将车辆购置税与部分消费税划归地方政府，之后再以增值税分享比例的调整来稳定地方税收规模。 　　【关键词】差异系数；税收分布；地方税系 　　一、引言 　　随着2016年5月1日“营改增”税制改革的全面完成，营业税作为地方税系主体的状况将随之消失，尽管短期内可以有过渡的举措，但重构地方税系 已成必然。学界已经提出了地方税系重构的各种方案，其中绝大部分是基于税种属性出发而得到的。不过，构建地方税系并不是过于依赖税种属性。Bird（2011）指出，对于中央以下政府的税收，一国有很大范围的选择。国际实践也表明，各层级政府之间的税基分配在不同国家中是有很大差异的。例如，对于德国与美国，地方税系就有很大不同。根据OECD国家的税收统计数据，2014年德国将55.91%的个人所得税划分给中央以下政府，将65.37%的商品税划给联邦政府。美国则相反：将80.55%个人所得税划给了联邦政府，而将79.62%的商品税划给了中央以下政府 。这表明，税种属性并不是一国进行税收划分时需要虑及的最主要因素，还应该有更多其他方面的考量。 　　对于我国而言，地方税系涉及中央与地方政府利益的平衡。党的十八届三中全会提出，在中央与地方财力划分过程中，要发挥两个积极性，保持中央政府与地方政府的财力格局总体不变。由此出发，这意味着税收在各地的分布状况才是地方税系构建时最需要考虑的关键因素。已有少数学者提出了这种观点。刘尚希（2015）认为，设计地方税体系要考虑地方税源的异质性，不能把一些税种划给地方了事。白景明（2015）提出，税制改革会带来税收增减和税源分布变动，构建地方税系时要考虑这种变化。庞凤喜（2014）分析了服务业的税源分布，指出“营改增”税制改革对不同地区的税收影响不同。尹音频等（2014）认为营业税在西部地区更重要，用消费税代替并不利于缩小各区域的财力差距。这些研究的背后都隐含了一点：税收在各地的分布有很大差异，而这一点对于地方税系的有效构建非常关键。不过，这些研究只是对税收分布将会影响地方税系重构做出了定性判断，并没有进一步分析其影响机理，也没有基于税收分布对地方税系重构的方案进行模拟测度，这构成了本文的主要任务。 　　二、税收分布对地方税收差异程度的影响机理 　　（一）地方财力的均衡依靠地方税收与转移支付来维持 　　各国公众都要求公共服务的均衡性。即使在崇尚个性的美国，公众对于公共服务如教育的不均衡性也是很反感的。美国加州著名的西拉诺对佩雷斯诉讼案（Serrano vs Priest）就是一个典型的例子，最终加州最高法院于1971年裁决公立学校过多地依赖财产税为教育筹资的做法是违反宪法的行为，因为这将会由于辖区间的财富不均衡而导致学校教育质量差异（在诉讼中，诉方律师证实了比佛利学区对学生的平均支出是低收入学区伯蒂文园的两倍）（石子印，2011）。我国是单一制国家，而且，不患贫而患不均的思想根深蒂固。在这种文化熏陶下，公众对于各地公共服务的均衡程度有较强的要求。所以，我国政府自党的十六届六中全会就提出基本公共服务均等化目标。进而，这一点的实现需要有各地的财力均衡来保障。 　　地方财力包括地方税收与中央政府的转移支付。由于各地经济发展水平不同，所以源自各地的税收差异性较大。那么，地方财力的均衡将是两个方面来进行的。其一，在初次财力分配中，通过恰当的税收划分制度减小这种不均衡性。通常的做法是不配置或者尽量少配置均衡性较差的税种给地方政府。如由于高收入人群及其收入来源分布不均，北京市县乡政府固定收入中不包括个人所得税（任强、贾兰霞，2013）。二是，中央政府通过转移支付对各地财力进行二次分配，给地方税收较少的地方分配更多的转移支付。如我国2014年地方税收为588042809万元 ，31省市自治区税收的差异系数为0.8322。经过中央政府对各地进行总数为51961.42亿元 的转移支付之后，各地财力的差异系数减小为0.4766。仅从差异系数的比较来看，地方财力的不均衡程度下降了42.72%。但是，转移支付的效率很低。周飞舟（2012）指出，专项资金只是得到形式上比较完善的管理，实质上却出现了许多审计制度所不允许的行为。所以，最主要的应该还是通过税收划分制度来减弱初次财力下各地税收不均衡程度。