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关于清代的道和道员 作为地方监察机构的道，不仅与整个清代相始终，而且一直延续到北洋政府的垮台。有关清代地理沿革的著作和地图，只有省、府、厅、州、县，很少涉及道，连卷帙可观的《清代职官年表》也无道员一目。有些制表虽然详列其辖区、住地等项，但却没有道的设置与撤、改时间，也看不出辖区、住地的前后变化。因而，为解除种种疑难，不得不对这一问题试作探求。现将所接触到的材料略加整理，叙述如下。 一、道的性质和道员的职权  道和道员制度是在明代形成和确立下来的，清代承袭了这一制度，并进行了若干调整和改革。 清代地方政权分为省、府、县三级(厅、州或同于府，或同于县)，设置于省、府之间的道并不是一级政权组织，而是省级政权的派出或办事机构。但也有人把道与省、府、县相提并论，称之为四级地方行政机构。例如，民国年间出版的《内政年鉴》就认为，清代地方行政机构为省、道、府、县四级制。这就把地方政权组织与某级地方政权的派出或办事机构混为一谈，虽有一些道理却不尽妥当。 道的长官称道员，俗称道台，在书信往来中通常称为观察。道员的办公机关称道台衙门，其属吏有库大使、仓大使、场大使、盐课大使、关大使等杂职，秩从九品或未入流不等，“皆因地建置，不备设。”(《清史稿》职官三)道员的主要职责是协助督、抚、藩、臬诸地方人员管理政务、监督府、县。《清史稿·职官志》说，道员“各掌分守、分巡及河、粮、盐、茶，或兼水利、驿传，或兼关务、屯田，并佐藩、臬核官吏，课农桑，兴贤能，励风俗，简军实，固封守，以帅所属而廉察其政治。”正由于这一特点，所以人们通常把道员与藩、臬二司连在一起，统称为司道官员，简称“司、道”。这既说明其地位之重要，也说明其属员身份。由于道员的主要职责是监察而无地方专责，所以实权很小。有个曾出任福建汀漳龙道的人发牢骚说，“分巡一官，上之不如藩、臬黜陟有权，下之不如守、令措施在我，驭吏而吏不畏，辖兵而兵不知，名为监司，实与闲曹等。” (桂超万；《宦游纪略》，卷六)曾国藩也认为，“司道位高而无权，处易爻三四之地，纵不多凶，亦颇多惧，本难时措咸宜。”(《曾文正公全集·书札》，卷二十五) 清代道员的衔额与品秩，前后有很大变化。清朝开国之初，各项制度承袭明制，道员“衔额靡定，均视其升补本职为差。”(《清史稿》职官三)顺治十六年的上谕说，“自今以后，除、授、升、转各道员，不得拘地方坐定职衔，著以布、按二司衔通融兼带，永著为例。”于是，据此议定，“守道缺出，所升之人系副使即升参政，佥事即升参议，或系参议应升副使者，即以副使兼参议衔，郎中等官应升佥事者，即以佥事管参议事。巡道缺出，所升之人系参议即升副使，系郎中等官即升佥事。或系副使应升参政者，即以参政兼副使衔。佥事应升参议者，即以参议兼佥事衔。”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)由于原职不同，所以虽同为道员，其品秩却不一样，“参政道从三品，副使道正四品，参议道从四品，佥事道正五品。”(《清史稿》职官三)乾隆十八年实行改革，“罢各省守道兼布政司参政、参议衔，巡道兼按察司副使、佥事衔，定为守巡各道秩正四品。”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)从此以后，道员开始以自己所掌管的部门或地区定衔，品秩一律为正四品。 关于一般道员能否封章奏事的问题，清政府一再变更自己的规定，情况比较复杂。清朝初年，道员本无具折奏事之权，即使“委署两司，其应奏交代等事”亦须“洋请督抚代奏”。雍正年间，曾一度允许“道、府、同知”自行具折奏事，“后因无所建白，遂行停止。”乾隆四十一年，清政府规定，“道员中有委署两司者，俱准其照藩、臬一体具折奏事。”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)嘉庆四年清政府又进一步将封章奏事之权推及到所有道员。上谕说，“雍正年间，道、府、同知等员俱准封章奏事。因思各省道员职司巡察，即与在京科道有言责者相等，况科道之条陈纠劾，尚多得自风闻，何如监司大员身任地方，目击本省政务民情者较为真知灼见耶!嗣后除知府以下等官仍不准奏事外，其各省道员均著照藩、臬两司之例，准其密折封奏，以副兼听并观、集思广益至意。”(嘉庆《钦定大清会典事例》，卷二十二)  但从后来的情况看，乾隆四十一年的规定得以实行，而嘉庆四年的允诺并没有兑现。否则，以后就不会出现根据会衔或专折奏事的需要与否，给某些道加上或裁去按察使衔的问题。据不完全统计，清代巡守各道曾加过按察使衔者先后共有八个，即福建台湾道、直隶热河道、江苏淮扬海道、安徽徽宁池太广道、四川康安道、奉天驿巡道、奉锦山海关道、黑龙江道。就时间而言，除台湾道系乾隆五十三年外，其余各道之加按察使衔均在嘉庆四年之后。不仅如此。有的道之加按察使衔或裁按察使衔，均视其需否会衔或专折奏事为转移。仅以徽宁池太广道和奉锦山海关道为例。咸丰三年，大平军发动西征，攻占安庆、庐州等地