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环境影响评估法令与制度设计之检讨 胡思聪 国政基金会永续发展组副研究员 摘 要 我国从民国六十年代初期引进环境影响评估的观念起，到民国八十三年完成《环境影响评估法》的立法程序，历时将近廿年。此项制度研究者与建制者的构想，环境影响评估的精神在于政策及开发方案规划的当时，开发者便依照一定的程序和方法，就环境各层面可能遭到影响的幅度与深度进行调查、分析、预测评估、提出环境管理计划、搜集有关机关团体与民众意见，进而编写成具有法定约束力之书件送审。除可预防及减轻开发行为可能对环境产生的不良影响，达成环境保护之目的之外，亦可作为政府研订施政政策时之权衡依据。虽然此项制度的设计理想极为宏远，但实际施行以后，却也无可避免的产生了一些缺失，特别是在法令条文疑义及评估方法的执行层面，受到的质疑最多；连带的也使此项制度追求的公正和公义精神受到折损。本文爰就环境影响评估法令体系及制度设计面加以检讨并提出改进建议。 关键词: 环境影响评估、法令条文、制度设计 一、 前言: 我国环境法令体系的建制始于民国六十年代，历经卅余年的积极立法，环境法令的体系大致完备。尤其民国八十三年制订了《环境影响评估法》后，将廿年来一直处于行政命令层级的试行性质提升至刚性的法律位阶，使我国的环境保护政策与法令架构具有积极作为的前瞻意义。 虽然我国环境影响评估制度的立意甚佳，可以借着公开的程序促使开发者或政策订定者，能深一层思考环境问题，同时增进技术与管理对策，以激发出最适方案或决策；另一方面，在「预为防范或减轻不良影响」的同时，也可在保存重要史迹文化袭产、保护自然生态及环境资源利用与管理策略等层面，提供重要的信息。 但是，此项环境影响评估制度实施经验显示，无论在国内或国外皆不免衍生一些质疑，诸如：环境影响的层面应该包括到哪些项目？评估到甚么程度才足够？( How much is enough ? )环境相关信息的引用是否完整？调查与评估者有无立场的偏颇？评估的理论或技术是否正确周延？环境评估书件是否仅是一本将各种资料拼拼凑凑( stabled data )的百科全书？.诸如此类的质疑在国内实施环境影响评估的过程中，不断的被提出讨论甚至被批判。但是截至目前为止，所有的质疑与批判仍然未见解决改进迹象。即使是环保署以最高环境保护主管机关的位阶，在检讨出十项问题之后，所能提出的改善方向与策略，也仅是「法治化推动与调整加快」、「检讨改善评估审查流程」、建立「政府政策评估制度」….等，即使最近有所谓的「预审制度」设置，冀能加快审查的速度，但并未针对众所质疑的环境影响评估执行上的疑难寻求改进之道。另一方面，环境影响评估法令体系，虽然迭经多次修订，但并未就条文上的显著疑义加以检讨，对于法令的严谨性与法适性也有所斲损。 二、环评法令条文的瑕疵 《环境影响评估法》及其《施行细则》是此项预防性环境法令体系的启始法源，因此条文文字上的「合法化」（legitimation）和「法适性」（legal rationality）应格外注重，否则条文语意不明，产生创造性模糊空间或各自过份解读，往往造成开发单位与主管机关的猜忌与争议。以下谨就环评法及其施行细则此二主要的母法与子法条文中，较明显而重大的疑义之处提出讨论。 （一）《环境影响评估法》条文检讨 1.第一条条文中「不良影响」的意涵，在子法的第六条已被定义窄化、受到特殊限定，并未顾及第十九条尚有更严重的「重大影响」更须要预防。因此此处开宗明义，应以其它诸如「不利影响」或「不可恢复之影响」等语词更替。 2.第三条第二项须增加审查委员会「表决」方式采取「共识决」或「多数决」的说明。当然若能在审查委员会组织规程中专条加强说明更佳。事实上，环评审查委员会的议决或表决方式，并未加载任一环评法令条文中。 3.第四条条文对于「专用名词」的定义不足，至少须增加诸如「权责机关」「程序审查」「实体审查」「替代方案」及「共识 决」的定义。另外，对于「开发行为」的定义过于广泛，会引致后续条文在法理上的争议，建议将「规划」删除。 4.第六条第二项须增加「结论」及「参考文献」「附录」三款。另外，第三款中「撰写者」宜修正为「评估者」或「调查及评估者」 5.第十一条第一项的文字过度简化，易造成误导；必须改写。 第二项第三款的「撰写者」修正如前述。 第八款中「..避免不利环境影响..」的「不利」二字应删除或者移置「环境」之后，调整为「..避免环境不利影响..」。第十五款中的「..不良影响..」应扩充为「..不良及重大影响..」。 6.第十二条及第十三条将「目的事业主管机关」视为开发者身分对待，并加以限令规范，应属失格无礼之要求。 7.第十四条第二项最后一句「..重新送主管机关审查。」系属错误的程序陈述，违背前申之「程序审查」；虽然子法第卅二条另有申明，但正显示本条文