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发展官僚制 与中国政府能力建设思考 公共事务学院公共管理系 吴科军 政府能力对于一个社会和国家的经济、政治发展而言具有决定性的作用，它的大小与强弱直接决定了一个国家政治发展和经济发展的程度。　尽管如此,对政府能力的研究却从来没有象今天这样被人们所强烈地关注。随着1997年世界银行发展报告《变革世界中的政府》的发布，政府能力便成为一个日益流行的话题。那么,作为国家履行职能的组织——政府，其能力主要是什么呢?制约政府能力的主要因素有哪些呢？如何克服这些因素以提高政府的能力呢？本文试图从完善官僚制的角度来思考一下我国政府能力的建设。 一 提高政府能力的关键因素 世界银行在1997年世界发展报告中认为,政府的能力是指政府以最小的社会代价采取集体行动的能力。并认为政府能力的概念包含:国家官员的行政或技术能力；更深层次的机构性机制。以灵活性,规则和制约机制来促使政治家和公务员按照集体的利益行事。 一 提高政府能力的关键因素 梅利里·S·格林德尔在其《获得好政府》一书里面也指出好政府是一种能够高效率、高效力、反应性地运作的强有力的政府。好政府的关键不在于它的规模大小，而在于它的能力大小，并为我们提供了政府能力建设的3个维度——好政府与公共部门人力资源、组织和制度的质量是有很大关系的。如下表： 能力建设活动的维度与关注点 一 提高政府能力的关键因素 根据世界银行的发展报告对政府能力的概念定性及梅利里·S·格林德尔对提高政府能力的三个维度的界定，提高政府能力，从政府自身的角度来说，关键体现在以下两个方面：一是政府的制度和体制。这是政府能力的基础。一切政府活动能否正常进行以及其效率如何、效果如何，首先取决于制度和体制的设计是否科学、合理、便捷，这个制度和体制运转得是否顺畅、灵活、高效。这就是邓小平所说的，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。只有在建立和完善政府制度体制的基础上，才谈得上政府能力建设问题。 一 提高政府能力的关键因素 二是政府公务员的素质技能的高低及对其的管理。政府能力，最直接地表现在政府主体的能力和水平上，是政府主体科学驾驭和运用制度、体制、方式等而表现出来的治理国家、管理社会的能力和水平。2001年5月，江泽民主席在亚太经合组织人力资源能力建设高峰会议上强调“开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国发展的重大问题。” 显而易见，一国政府的能力端赖于一国政府的全体公务员能力。如果公务员无能，政府的能力就会成为无源之水。因此，加强政府能力建设，一个关键的制约因素就在于整个公务员队伍的能力建设。另外，高度重视公务员管理工作，积极推进公务员制度建设和队伍建设也是提高政府能力的主要因素。 二 中国政府能力弱化的现实表现 中国行政改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化队伍，建立适应市场经济体制的行政管理体制。如果这个目标已经实现或能够实现，那对于我国政府能力的提高无疑是一个喜讯，但现实的情况却是与这个目标的差距相去甚远。我国政府在自身组织建设、权力运行过程中存在着太多的非理性及我国政府对公务员管理的巨大缺陷导致了我国政府能力的弱化，表现在： （一）权力结构不合理 所谓权力结构不合理，既包括宏观层面广义上的党委、政府、人大（政协）、司法等部门的权力分配结构不合理，即通常所说的立法、行政和司法“大三权”结构问题，也包括决策、执行和监督“小三权”结构问题，还包括更加微观意义上的权力与责任、收益与风险等结构问题。在我国政府权力运行中有两个非常突出的问题：一个是部门权力太大，一些政府机关独揽一些公共权力，从决策到执行、再到监督，甚至法规条文的解释，均由一个部门垄断，人大、政协等法律制定机关成为无足轻重的摆设。另一个是少数人权力太大，主要指党政“一把手”的权力边界太大，人权、事权、财权以及办事规则，完全围绕“一把手”设计；其次是指党政“一把手”的权力弹性、权力浮动空间太大，一件事情什么时候办理、办理到什么程度、由什么人办理，都由“一把手”说了算。前者导致机构多但办事效率低，后者导致公务活动的随意性和不可持续性。 （一）权力结构不合理 在微观层面上，权力与责任、收益与风险不对称，这是导致一些部门和个人能够长期追逐权力、热衷权术，导致“一把手”能够长期权力坐大、号令四方，导致权力失衡、腐败丛生的根本原因。 在这样一种权力结构不