宋才发民族地区城市化过程中农民土地权益保障问题再探讨.doc

PAGE  PAGE 9 宋才发：民族地区城市化过程中农民土地权益保障问题再探讨 民族地区城市化过程中 农民土地权益保障问题再探讨 宋才发?作者简介 宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。 基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。 （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 城市化是乡村向城市转变的一种嬗变过程，民族地区经济社会发展仰赖于城市化发展的进程。民族地区城市化建设用地膨胀导致大量农地转化为非农用地，农民土地使用权的丧失造成失地农民权利的缺失。农民土地权益是以承包经营权体现的一束权利，农民土地权益的实质是生存权和发展权。保护民族地区农民土地权益是对人权的根本保障，是破解“三农”问题的起点，是构建和谐社会的重要基础，更是巩固民族团结的必由之路。 关键词 民族地区；城市化建设；土地权益；法律保障 城市化不仅是物质文明进步的象征，而且是精神文明前进的动力，是推动经济社会现代化的重要因素。21世纪被人们称之为城市化的世纪，民族地区经济社会的发展和进步离不开城市化。但是民族地区的城市化有其本身的特殊性和艰巨性，在城市化过程中尤其要妥善地处理好农民土地权益的保障问题。关于这个问题我在《民族地区城镇化建设及其法律保障研究》一书中作过一些粗浅地探讨。但是，我在主持教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》和国家“985工程”二期重点建设项目《民族自治地方政府自治权研究》的过程中，发现民族地区农民土地权益保障问题仍然没有得到根本解决，本文拟就这个问题进行一些再探讨。 一 城市化是乡村向城市转变的一种嬗变过程。城市化是由社会生产力的变化所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程??突出地表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展完善的过程。城市化不仅仅是人口在地域空间单纯的移动问题，也不仅仅是居住区向城市汇聚的过程，更重要的是乡村传统封闭的文化向城市现代开放文化的转变，以及人们生产方式、生活方式趋向按照城市的存在方式、运行方式去发展的过程。城市对于经济社会发展的巨大作用，主要源于城市所具有的聚集功能和扩散功能。城市聚集了一定地域内的主要生产要素、经济要素和其他社会要素。在当代更是聚集了信息、装备、科学技术知识以及高水平的人才。这种聚集使得城市区域的外部成本低廉、生产增长迅速、经济实力增强，生活质量提高。于是城市具有了极强的对外吸引力，成为一定地域内的市场中心、信息中心、经济中心和其他社会要素中心。聚集在城市的各种要素，经过加工、改造向城外扩散、传播，从而带动周围地区经济社会的发展。在经济发达国家，绝大多数人口居住在城市，经济增长和技术创新业主要来自于城市。在发展中国家，城市人口虽然只占总人口的1/3左右，但是创造的GDP却占整个国家的60%以上。城市是人类文明和进步的标志，现代经济在某种意义上来讲就是城市经济。因此，城市化不仅仅是物质文明进步的表现，也是精神文明前进的动力，是推动经济社会现代化的极为重要的因素。 民族地区经济社会发展仰赖于城市化的进程。城市化是一个国家和地区经济社会发展的重要标志，也是人类社会走向文明和进步不可逾越的历史阶段。概括地说，城市化过程主要包含如下四个方面的内容：（1）城市化是人口和劳动力向城市转移的过程，城市人口的比重是城市化水平的重要指标；（2）城市化是第二、第三产业在城市聚集发展的过程，非农产业在一定区域的聚集是城市化的本质和动力；（3）城市化是新的城市地域、城市景观的涌现以及基础设施的改善过程；（4）城市化是城市文明、城市意识、城市生活方式等的形成和传播的过程。着力推进西部民族地区城市化进程，是西部大开发战略的重要组成部分。目前民族地区城市化发展的基本状况是：城市经济的总体水平低，综合效益差，城市的集聚与辐射作用不强，能够带动整个区域发展的中心城市少；市基础设施建设水平较低；多数城市属于资源开发型，城乡二元结构的特征突出；城市特色不明显，对外开放程度低。从一定的意义上讲，发展市场经济的关键在于城市的特色和开放程度。民族地区的城市在功能作用方面，基本上没有突破传统框框的束缚。城市发展基本上各自为政、结构趋同、缺乏特色，有的中小城市实际上就是一定区域范围内的行政中心。加快民族地区城市化建设是实施西部大开发的客观要求，实施西部大开发的重点应当把它放在包括城市化在内的经济社会发展上。又好又快地促进民族地区城市化建设，有利于民族地区经济社会