论我国PPP(公私合营)模式的法律框架选编.doc

论我国 PPP（公私合营）模式的法律框架 摘 要 由于中央与地方间财权与事权的不对等，一贯依靠财政单一投入的基础设施和市政公用事业建设的资金来源问题便成为了地方政府的一大难题。PPP（Public-Private Partnership）模式，即公私合营模式在满足公共基础设施建设投资和管理效率等方面具有一定的优势，作为一种融资模式被我国很多地方政府引进，在交通、轨道交通、水务、能源等基础设施建设领域有了大规模的运用，并在公用事业、土地整理方面进行了积极的探索。虽然 PPP 模式对改善我国基础设施建设中的资金短缺状况有重要意义，但由于地方政府在运用 PPP 模式中缺少相关实践经验，存在角色转变困难、项目评估难以确定、缺乏项目确认和私人部门选择的标准、风险管理和分担机制不完善，以及专业化机构和人才匮乏等问题，更严重的是地方政府因此不得不承担十分繁重的债务，不利于防范地方政府债务风险。PPP 模式下，公共部门与私人部门之间的经济关系与民商事或行政法律关系不同，亟需建立法律框架，既对政府运用和监管 PPP 模式给予指引和规范，对私人资本参与 PPP 模式给予引导、鼓励和保障，也保障公共利益的实现。 本文从我国运用 PPP 模式的实践出发，通过对 PPP 模式的理论分析、我国运用 PPP 模式存在的问题分析，站在经济法对经济关系的调整和规范角度阐述建立 PPP 模式法律框架的必要性，从法律关系、监管部门，准入条件、项目评估、风险分担机制、合同履行中的财务监管、再谈判和争端的解决机制等方面探讨我国 PPP 模式的法律框架，通过立法建立规范政府部门和鼓励、保障私人部门的法律体系，宏观上建立财政金融制度创新，微观上建立市场准入制度、项目评估制度、投资回报制度与价格制度等，并推行 PPP 模式相关的特许经营竞争机制、规范项目投资回报与补贴机制、健全公众对 PPP 模式及项目价格的监督机制等。 一、PPP 模式理论基础 （一）PPP 模式的定义 PPP 是 Public-Private Partnership 的缩写，中文可译为 “公共和私人部门私合 作伙伴关系”、“公私伙伴关系”、“公共民营合作制”、“公私合营”等。PPP 的定义在学理上有广义和狭义之分，广义是指公共部门和私人部门共同提供公共产品（包括物品和服务）；狭义是指公共部门与私人部门签订特许权协议，由该私人部门根据特许经营协议，负责项目的筹资、建设与经营等的一种建设、经营和管理的方式。在国际运用中，主要有以下几种较为官方的定义： 1.联合国开发计划署（UNDP）：PPP 是指政府、盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。 2.欧盟委员会：PPP 是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目和服务。 3.美国 PPP 国家委员会：PPP 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。 由于 PPP 的涵义非常广，并不只是指一种固定的投资模式，包含 PFI（ Private-Finance-Initiate 私 人 主 动 融 资 ）、 BT 、 BOT 、 TOT 、 DBFO（ Design-Build-Finance-Operate, 设 计 - 建 设 - 融 资 - 运 营 ） 、DBOT(Design-Build-Operate-Transfer,设计-建设-经营-转让)等多种具体模式。联合国开发署对 PPP 的定义在较为宏观的角度对 PPP 的主体、关系进行了界定，并对PPP 最终实现的目的“达到比预期单独行动更有利的结果”进行描述，在当前国内外对 PPP 没有规范和统一的定义前，本文认为按照此定义对 PPP 的法律框架进行讨论较为合宜。 （二）PPP 的功能 公共产品是指任何一个个人消费者对它的消费不减少别人对它的消费的产品，即每个消费者在消费此产品时不会引起别的消费者对该产品消费的减少。由于公共产品通常具有非竞争性和非排他性，从而使得提供公共产品容易产生“搭便车”行为，导致“市场失灵”，这一特性决定了公共产品不能由私人部门来提供。但是，由于资金、技术、管理等的缺乏和有限性，仅由政府提供公共产品同样存在局限性。 为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题，英国财政大臣肯尼斯·克拉克于 1992 年首次提出 PPP 模式的概念，并于 1993 年 11 月出版了手册《新突破》，其副标题为“面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”，从此废除了英国最初严格限制私营资本进入公共领域融资的规