试析全项目预算-一种控制行政成本的全新财政支出管理模式的论文.docVIP

　　试析全项目预算:一种控制行政成本的全新财政支出管理模式的论文 　　摘要：目前对财政支出所通行的按“基本支出”和“项目支出”分类管理的模式存在许多弊端，主要的问题是财政支出分配被编制因素束缚，在机构膨胀的带动下行政支出被动扩张，用于社会公共服务的的专项资金则受到挤压，公共财政目标难以实现。为此，应当改革现行模式，转向一种“全项目化”的财政支出管理模式，摆脱按照编制养人养机构的窠臼，实现“以事定编”。 　　关键词：基本支出；项目支出；行政成本膨胀；全项目预算 　　 　　目前，我国各级财政部门对财政支出管理的通行做法是，采取“资金功能”加“资金性质”两条线并行分类管理，即：在资金功能上，按照政府收支分类的功能科目分类管理，解决资金“做什么”的问题；在资金性质上，将资金按使用渠道分为基本支出和项目??出两大类，区分“养人钱”和“办事钱”，解决资金“怎么用”的问题。以2010年向社会公开的财政部部门预算为例①，部门预算支出按照下列方式编列（见表1）。 　　然而，上述国内通行的做法在国际上却并不常见，如果参考世界银行、各主要市场经济国家政府的支出预算，就会发现，国际通行的做法是，预算支出都只按功能分类“一条线”分类，没有按照资金性质的“第二条线”再划分类别。以2011年美国联邦政府财政部预算为例②，支出预算表上只有纵向上按功能类别分类，横向上没有分类，更没有类似我国“基本支出”“项目支出”的类似分类。 　　这就产生一个问题，既然功能分类已经解决了“做什么”的问题，即解决了财政资金在不同社会公共事务上如何分配的问题。.为什么还需要采用资金性质分类，深究资金“怎么用”？在“养人钱”和“办事钱”中再做一个划分？这样做的初衷当然是为了限制行政成本膨胀，增加“办事钱”在预算支出中的比重，然而由于所谓“养人钱”和“办事钱”在实践中很难严格区分，这种划分就必然会在操作中被规避利用。因此，采取“基本支出—项目支出”的分类办法，与其说是为了限制行政成本膨胀，毋宁说是管理实践沿革导致的预算编制权力肢解所积习而成，且在现实操作过程中造成行政成本的进一步膨胀。本文将试分析说明这一做法形成的原因、主要弊端及政策建议。 　　 　　一、 “基本—项目”管理模式形成的背景及现状 　　 　　对财政支出按基本支出和项目支出进行分类管理的做法，至少起源于20世纪50年代新 　3. 从定额管理的角度，定额标准办法的僵硬导致其约束失灵。在预算编制工作中，由于定额标准的确定涉及面广、工作量大，因此常常一定多年不变，往往落后于物价波动等因素。这就造成预算单位基本支出不敷使用的情况日益突出。为简便处理，在预算编制工作中，往往采取变通、扩大项目支出范围的办法，将车辆燃修、信息网络、会议等本应作为基本支出的经费，设立成专门的项目，以专项业务经费的名义，形成“伪项目支出”，弥补预算单位的基本支出的不足。这些项目一经设立，就会突破定额管理的限制，违背设立定额标准的初衷。而且一般会长期存在，其项目描述又模糊抽象，比如，往往是简单地冠以“××部门专项业务费”的名称，对其使用范围、定额标准没有任何规定，导致预算执行过程中存在过多自由裁量权。对于这种大量存在的“伪项目支出”，等于在定额标准之外另予补助，突破了定额的限制，使基本支出定额管理的约束流于形式。 4. 从零基预算的角度，导致基本支出仍然套用基数加增长的模式。尽管财政部门在编制基本支出预算时，通常都年年重新核定机构、人员、车辆等编制因素，再乘以定额标准以确定基本支出预算金额，在形式上达到了“零基预算”的要求。但如前所述，实际上几乎所有的基本支出都是与编制因素高度相关的。而各类编制因素一般是保持稳定、刚性增长的趋势，结果就是基本支出的增长速度大致等于编制因素的增加速度。在基本支出“零基预算”的形式之下，实际上支出规模按“基数加增长”的模式逐年攀升，无法达到“零基预算”控制行政支出增长的要求。 　　综上，将财政支出按照基本和项目分类管理，其实质是对我国所特有的机构、人员、车辆等编制因素，给予无条件承认。它只是有助于减少管理的复杂程度，而非提高管理的成效，其结果就是基本支出被动刚性增长，行政成本居高不下，真正直接用于社会事业的支出在预算中份额不断下降，如图1所示。 　　结果就是，基本支出在编制因素的直接和间接带动下，变成基数加增长的刚性预算；“伪项目支出”则自由裁量权过大，容易成为固定基数，架空了定额管理；剩下只有项目支出没有这么强的基数因素。而政府可以募集的公共资源有一定的上限，因此“养人钱”逐年扩大，“办事钱”难以安排，有限的公共资源不断流向行政成本， 　　有悖于公共财政的要求。 　　 　　三、 改革“基本—项目”模式：实施全项目化 　　 　　事实上，在西方国家财