不破不立现代能源监管体系建立需破计划体制.PDF

不破不立 现代能源监管体系建立需破计划体制 链接：/news/105522.html 来源：南方能源观察 不破不立 现代能源监管体系建立需破计划体制 1能源监管的概念与源由 监管一词是舶来品， 是由西方发达国家的Regulation翻译过来的。Regulation在国内外学术界一般翻译为规制或管制 ，是指政府通过行政手段干预市场机制，纠正市场失灵的一种做法。规制一词存在的前提是承认市场机制并且让市场 在资源配置中发挥基础性作用，只是遇到垄断、公共产品、外部性和信息不对称时，市场机制无法实现最优化资源配 置时，政府才出面干预市场，最终实现资源的最优化配置。然而对于政府能否通过规制手段来实现资源的优化配置这 一问题，学术界对此有着不同的看法。1982年诺贝尔经济学奖获得者、同时也是芝加哥学派的代表人物斯蒂格勒提出 的“规制俘获”假说认为政府规制只是为利益集团谋利而非真正实现公共利益。而2014年诺贝尔经济学奖获得者、同 时也是新规制经济学派的代表人物梯若尔也认为设计再为精巧的规制政策仍然无法取代市场机制。 尽管学术界对于规制的看法并不统一，但一个基本的共识在于：政府规制只是市场机制的补充，并且与市场经济紧 密相连，脱离市场经济来谈规制没有任何意义。 对于能源领域而言，市场失灵问题主要体现在自然垄断和环境外部性问题上。由于输配电网络和油气管网固定成本 高而边际成本低，因此同一个市场范围内建设多个输电网络和油气管网是不经济的，因此需要政府干预市场机制实施 行业准入，只允许一家企业投资建设网络基础设施，并且为了防止垄断网络企业索取高额的网络使用费而剥夺企业的 定价权，实行政府定价。同时当前人类以化石能源为主的能源利用结构也造成了气候变化和环境污染问题，也需要政 府通过税收或补贴以及碳交易等手段改变能源利用结构。对应地，能源规制应该主要解决这两大问题，其中前一个问 题是能源规制中的核心问题，而后一个属于更广义的能源规制范畴。 2中国能源管理体制的演变与能源监管提出 不同于西方发达国家建立于市场经济体制下的能源规制体制，中国能源监管的提出是在计划经济体制向市场经济体 制转轨的过程中提出的。自从1992年确立市场经济体制以来，中国的能源管理体制由传统计划经济体制下的政企不分 转变到了政企分开，政府只是负责行业宏观管理，不再介入企业的微观事务。从政府机构设置来看，也由原来的电力 部、煤炭部降格为原国家经贸委下的电力司和煤炭局。 直到2003年的国务院机构改革，撤销国家经贸委，成立国家电力监管委员会，才标志着中国能源监管体制的初步建 立。与电监会同期成立的还有银监会、证监会和保监会等金融监管机构。值得玩味的是，三大金融监管机构的全称是 “中国XX（业）监督管理委员会”，只有电监会的全称是国家电力监管委员会。这表明电监会这种行业监管机构不 同于金融监管机构，不能把监管简单地理解为监督管理的简称，而应该是发达国家规制或者管制的同义词，只是规制 或管制从字面上而言更容易让人误以为是政府要强化对经济活动的控制，从而与市场经济条件下政府简政放权的大理 念冲突，从而在政府文件中更多地采用监管这一较为中性的表述方法。 然而规制这一概念在中国的落地并不是一帆风顺的事情。由于中国政府机构设置脱胎于计划经济体制，传统计划思 维仍然影响着政策制定者的思维方式。能源行业主管部门仍然维持着制定能源行业发展规划，审批能源领域基本建设 项目这种行业管理模式。当这种传统的行业行政管理遇到市场经济条件下的监管，便会发生剧烈的碰撞。例如，能源 领域的市场监管包括对市场准入的监管，但是企业能源项目投资通过政府行业管理部门的项目审批并且通过验收之后 ，不发放市场准入许可便是一件非常荒唐的事情。又如，对于自然垄断环节的定价是最为核心的监管权，发达国家的 能源监管机构都拥有价格规制的权力，但中国政府所有的定价权又集中在发改委价格管理部门手中，这又出现了监管 行业的没有定价权，管理价格的又不监管行业这种奇怪的局面。而国家电监会作为中国第一个行业监管机构，受到强 势机构的挤压，尽管在推进电力市场建设中做出了不少有益的探索，但是仍然没能完成电改5号文预定的目标，对应 的现代电力监管体制也没有建立起来，仅仅运行了十年便被并入国家能源局，其过程令人嘘唏不已。 这也表明继承于传统计划体制的政府机构体系嫁接上市场经济体制下的规制机构难以结出成熟的果实。不破除计划 体制的残余，现代能源监管体系就不可能建立到位。 3简政放权后带来的监管难题 新一届政府成立以来，简政放权和行政审批权下放成为其鲜明的执政特征。