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PAGE  PAGE 19 农户宅基地使用权退出价格形成机制探究 　　摘要 农户宅基地使用权有偿退出是中国宅基地产权制度改革的基本方向，使用权退出价格形成机制是推进这一改革的主要难题。本文按照产权结构变化与使用权退出用途不同两个标准，将农户宅基地使用权退出划分为部分-公益、部分-经营、完全-公益、完全-经营四种理想类型，分析了不同退出类型的现行价格形成机制及其缺陷。初步研究发现：以耕地产值为标准的政府征地指导价是目前农户退出宅基地使用权的主要价格标准，它以低于耕地的价格标准征收农户宅基地，未能体现此类土地使用权的稀缺性；集体议价在经营性征地中剥夺了少数人的自由交易权；市场议价的合法空间狭窄。基于这些问题，文章按照国有土地与集体建设用地“同地、同权、同价”的原则，重新设计了一个以基准地价为标准的农户宅基地使用权退出价格形成模型。模型应用与案例比较发现，与耕地产值标准相比较，基准地价标准显示出良好的适用性与可行性：它同时考虑了供需关系、产权结构和政策干预等因素，在农户宅基地使用权不同退出情形中，均显著提升了土地使用权的转让价格，体现了宅基土地资源的稀缺性与产权转让的公平性，显示了公益性用地与经营性用地的差异，兼顾了政府、集体与个人收益。本文建议，在立法方面，修正《土地管理法》中以耕地产值标准作为征用农村建设用地参照标准的做法，改用基准地价标准；在模型运用方面，以地方政府公布基准地价的40%作为宅基地使用权转让估值标准的底线，经济发展水平较高、土地开发状况较好、土地市场活跃的地方，可以适度提高这一比例。 　　关键词 宅基地使用权；有偿退出；价格形成机制；基准地价 　　中图分类号 F301.3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）02-0170-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.023 　　计划与市场是资源配置的两种基本手段，无论采用哪条路径，价格都处于资源配置的中心环节。中国农村宅基地大量闲置是一个基本的经验事实[1]，如何盘活闲置资源是农村宅基地产权制度改革的一项重要任务。受现行法律和政策限制，农村宅基地基所有权不能转让，但使用权可以依法转让，这为利用价格机制盘活农村宅基地资源留下了制度空间。党的十八届三中全会提出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年11月2日，中央印发《深化农村改革综合性实施方案》，提出探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。以上两项政策都指出了用市场及价格机制盘活闲置宅基地资源的进路及可行性。本文要解决的问题是宅基地使用权转让价格形成机制如何确定，才能实现土地资源的公平有效配置。全文共分四个部分：第一部分为研究背景；第二部分主要分析中国当下农户宅基地使用权退出主要类型、价格形成机制及其缺陷；第三部分设计了一个基于基准地价的农户宅基地使用权退出价格形成模型，应用模型并与现行价格形成机制比较。文章最后一部分是基于基准地价的农户宅基地使用权退出价格形成机制的政策建议。 　　1 研究背景 　　价格形成机制是影响价格及其变动的各个要素及其之间的关系，它是合理配置稀缺资源的重要手段。[2]价格形成机制不仅受资本投入、供求关系、产权结构等市场要素的影响，而且受社会结构、社会规范、行政干预、风险分担等多重社会逻辑的交互作用。[3]影响中国农户宅基地使用权价格形成机制的主要因素包括供需关系、产权结构和政策干预等。 　　在供需关系方面，已有研究发现，以北京市为代表的东部发达地区，农民新建宅基地的需求长期得不到满足[4]，以武汉城市圈为代表的中部地区，以宅基地为载体的庭院经营性收入与农户流出宅基地的意愿负相关[5]，而以新疆为代表的西部地区，农民流出宅基地的意愿与流出收入正相关，而流入费用对流入意愿的影响并不强烈。[6]这些研究表明，尽管中国农户宅基地使用权供给与需求存在明显的区域性差异，市场价格仍然是改善宅基地使用权市场供需关系的有效机制。 　　在产权结构方面，所有权与使用权分离是中国宅基地产权制度的基本特征。在两权关系中，集体土地所有权是绝对的、永续的，农户土地使用权是相对的、暂时的。土地所有权对使用权交易的约束，既表现为农户宅基地使用权交易不得对抗、改变土地所有权的性质，也表现为土地使用权的专用性，即宅基土地仅限于宅基地的使用。因此，农户宅基地使用权市场交易价格体现的并不是土地的全部物权价值，而只是土地的用益物权价值。当发生政府征地或土地用途改变的情形时，集体经济组织就要申索其作为土地所有者的权利，并相应发生土地产权变化收益在集体成员之间分配的情形。 　　在政策干预方面，政府政策规定了农户宅基地产权结构的具体样态。在政府征地指导价格方面，1998年