1994年以后省级源葱陇算外收入膨胀的原因分析.docVIP

1994年以后省级预算外收入膨胀的原因分析 行管专业　马元燕【论文摘要】 预算外收入是我国公共财政中极为奇特的一部分，分权化改革为预算外收入打开了缺口，自此，它便一发不可收拾起来。94年的分税制改革不但未制止住预算外收入狂涨的势头，反而使它如脱缰野马般更加难以控制。究其原因，笔者认为，一方面94年的分税制改革由于只划分了收入，不界定支出，造成地方财政支出比重过大，当地方政府的本级财政收入不足以实现财政支出的时候，地方政府就只有两个选择：一是寻求中央的转移支付，另一个则是向预算外发展。另一方面，由于我国现阶段还没有建立起与分税制改革相配套的完善的转移支付制度，这又使得地方政府无法从中央获取足够的财政支持，那么向“外”发展似乎就成了地方政府的最后一个选择了。 【Abstract】 Off-budget fund is an extremely special part in the public finance of China, decentralization carved out a way to the development of the off-budget income, and it has become out of control from then on. In 1994,the new tax systems fostered this tendency. In this paper, the author tries to analyze why the taxation reformation in 1994 cannot hold up the ascending tendency of the off-budget income. And the paper will concentrate on these three major reasons, one is the incomplete tax reformation in 1994,the second is the dissatisfied transfer payment system and the third is the nonstandard management of the off-budget fund. 预算外收入，指的是“国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金”⑴。虽然学界专门论述预算外资金的专著并不多见，可是在许多讨论公共财政问题的著作中，都会涉及到预算外资金。例如，黄佩华女士在她的《中国：国家发展与地方财政》一书中就提及预算外资金的问题。她认为，“缺乏征税权和发现从上级政府获得的转移支付不可靠，使地方政府积极寻求扩大预算外收入”⑵。通常认为财政预算仅仅负担“吃饭财政”，真正要促使地方经济增长和为地方政府提供更多服务筹措资金，只能靠发展预算外收入。94年的分税制改革是为了取消以前中央与地方政府间的讨价还价式的包干制度，建立一个明确和稳定的收入分配机制。可是由于地方政府并没有真正意义上的税收自主权，结果必然导致预算外资金的超常增长。本文将视野集中于94年分税制改革后省一级的预算外收入状况，探讨为何94年后的预算外收入会如脱缰野马般不可控制地膨胀起来。 一、问题的描述 在80年代的分权化改革以前，预算外收入在我国财政收入中只占一个较小的比例，它还远不足以影响国民经济的发展。如1952年，预算外资金为13.62亿元，相当于当年国家预算收入的7.8%。1958年，对财政体制进行了较大的改革。财权大幅度下放，国家对企业实行全额利润分成和超计划利润分成。国家还将四项费用改由利润留成中抵支，四项费用由预算内转为预算外。一些地区和部门自筹兴办的企业，利润不上缴预算。这样，预算外资金也就迅速增加。到1960年预算外资金达到117.78亿元，不过也只是相当于国家预算收入的20.6%。而且，1961年，中央就决定对经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，对预算外资金进行了清理整顿。1963年预算外资金只有51.85亿元， 相当于国家预算收入的15.1%。文革时期，各项财政制度遭到破坏，各地、各部门擅自设立预算外项目，乱收费、乱摊派，划预算内收入为预算外收入的现象相当普遍，从而扩大了预算外资金的规模。到1976年全国预算外资金达到了275.32亿元，相当于国家预算收入的35.5%。⑶从建国初期到1976年文革结束，预算外收入一直都只是不受重视的“丑小鸭”，就算偶有出头，也马上给人打压下去。 转折点就在党的十一届三中全会，十一届三中全会以后，我国进入了经济体制改革的新时期，财政管理体制改革和调整措施的实施，使地