地方政府或有债务-1个理论解释.pptVIP

地方政府或有负债：一种理论解析 财政部科研所 刘尚希 梗概 一、政府或有负债的内涵 二、政府或有负债的形成机理 ? 三、政府或有负债的效应分析 一、政府或或有负债的内涵 从会计学的角度来分析 或有负债，指产生于过去事项的一项可能责任，这项可能责任的履行预期将导致经济资源的流出，因而构成一定经济主体的潜在债务。 Ⅰ．以过去或现存的实事为基础，基于法令、契约、承诺或惯例等，隐含着发生负债的客观可能性，而不是人为的任意猜测； Ⅱ．是否发生并不确定，所以并非已经成为事实上的负债。  政府作为经济主体，其“或有负债”与企业的或有负债在性质是类似的，但与政府“确定负债”有本质的区别。 Ⅰ．政府或有负债是不确定的潜在义务。 Ⅱ．政府或有负债可能导致财政资源的流出，是不确定性事件。 Ⅲ．可控性不同。 政府或有负债是对传统政府负债概念的突破。要求仅仅注重确定性的政府负债，到“确定性负债”和“不确定性负债”并重，这意味着政府债务管理理念的一个飞跃 。 从经济社会学的角度来分析 政府与企业不同，它同时还是一个公共主体。作为公共主体的职责是化解公共风险，维护公共利益。 在既定的法律框架之内，当私人风险有可能转化为公共风险时，政府的责任和义务就突破了法定的边界，还需要承担起“推定”的责任和义务。  政府的一些责任和义务是隐含的，并不都由法律来做出明确的规定。 作为公共主体，政府面临两种类型的或有负债： 一是法定的或有负债（或称之为显性或有负债）。 二是推定的或有负债（或称之为隐性或有负债）。 政府作为公共主体的或有负债与企业或有负债根本不同： 已经不是会计学意义上的，即不再是“事后”认定的，也不全是作为客观事实记录下来的，而是政府在“未来”需要面对的，也是社会公众判定“应该”由政府承担的。就此而言，政府或有负债不是一个会计结果，而是一个分析结果。 按照政府负债的不确定性程度大小，可区分为两个层次： 第一个层次是确定负债（或叫“直接负债”）和或有负债。 第二个层次是法定负债（或显性负债）和推定负债（或隐性负债）。 政府或有负债的基本特征 Ⅰ．与政府的主观评价相关。 无论是显性或有负债，还是隐性或有负债，都是政府依据一定时期的政策目标、公众要求、社会主流价值规范等因素决定的对政府或有负债的确认，不一定是基于“过去事项或者现存事实”，而是基于对未来状况的分析。 Ⅱ．不确定性。事项本身、债务要素。 二、政府或有负债的形成机理 政府或有负债源于公共风险 财政的本质是公共风险的最终承担者 。 政府或有负债与财政承担最终公共风险是一个问题的两个方面 。 政府或有负债的规模与财政制度乃至整个社会的制度结构密切相关 。 “风险大锅饭”的制度性存在。 政府或有负债与一定的社会经济发展阶段相联系 。 转轨时期的特征。 政府或有负债是政府干预公共风险的一种手段 政府或有负债是在市场经济环境中产生的 。 体现了政府与市场的分工与协作。 政府与市场的分工主要遵循两个原则： 一是市场原则 。作为防范和化解风险的最后一道防线，种种“财政兜底”政策所引发的政府或有负债，是政府与市场分工、协作的内在要求。 二是发展原则 。不发达是一个国家（或地区）最大的公共风险。发展是硬道理即源于此。 但理论上有一个“度”的问题。若政府或有负债超过了一定临界点，那么，就意味着引发新的风险——拖累经济增长。 政府或有负债实质上是政府充当最后支付人所提供的保证 政府或有负债实质上是政府（或公共部门）对企业、居民、下级政府乃至整个社会经济提供的显性和隐性的担保和保证。 从法定或有负债角度考察，政府接受依未来事项而定的或有责任等同于隐性补助，政府财政资金在未来的流出是这种隐性补助的结果 。 从推定的（隐性）或有负债角度考察，它并不由政府作为法定责任予以明确承诺。只有当政府面临公共风险时，或者认为不这样做，风险成本更高时，才会接受这些负债 。 尽管事先预测比较困难，但最终支付人是确定的，而且是惟一的，即政府财政。其过程见图3。 三、政府或有负债的效应分析 正面效应 将有效改善市场主体的预期，促进经济快速发展。从这一点来看，是政府维护、促进市场的一种手段。 或有负债可以成为政府干预经济的一种有效方式（手段），它本身是中性的，无所谓“好”与“坏”，关键是看如何运用。 负面效应 是财政突发支出、非常损失的主要来源，具有潜伏性，还会诱发道德风险。 Ⅰ．扩大政府财政运行的不确定性。 政府往往对债务规模产生错觉，在预算安排上忽视或有债务，在或有负债转化为确定负债时，财政往往措手不及，严重时会引发财政危机。 Ⅱ．影响财政可持续发展能力。 连续数年的预算平衡，以及低水平的公共债务