对火灾原因认定行为的司法审查及其界限.docVIP

　　对火灾原因认定行为的司法审查及其界限 　　关于火灾原因认定行为的可诉性研究，起码应该讨论的内容包括以下三个方面：火灾原因认定行为是否属于具体行政行为？对该行为是否应确保司法最终权？如何处理对该行为进行司法审查与尊重行政机关的首次判断权的关系？下面分三个方面予以剖析。 　　火灾原因认定行为的属性 　　要确定火灾原因认定行为的属性，可以从作出该行为的主体和行为的法律后果两个层面来分析。 　　首先，火灾原因认定行为是行政主体的职权行为。根据消防法第四条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。该法第三十九条进一步规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”1999年3月公安部发布的《火灾事故调查规定》（以下简称《调查规定》）更加明确了这一授权，“火灾事故的调查由公安消防机构负责实施”，除消防法第三十九条第二款规定的情形（对 　　于特大火灾事故，国务院或者省级人民政府认为必要时，可以组织调查）外，“任何单位、个人不得非法干预火灾事故的调查”。可见，县级以上公安机关是惟一有权对所辖区域的消防工作进行监督管理的职能部门，而公安机关消防机构才有权具体实施火灾事故的调查。县级以上公安机关本身就是典型的行政主体；公安机关消防机构则是根据法律的授权（并通过规章进一步明确化），取得了对火灾原因、事故责任进行调查、认定的排他性认定职责，从而取得了行政主体资格。 　　其次，火灾原因认定行为是具体影响行政管理当事人的权利和义务的行为。《调查规定》第三十一条规定：“当事人对火灾原因、火灾事故责任认定不服的，自收到《火灾原因认定书》、《火灾事故责任书》之日起十五日内，可以向火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构申请重新认定；对省级公安消防机构作出的火灾原因、火灾事故责任认定不服的，向省级公安机关申请重新认定。”“火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构在收到重新认定申请书后，应当在两个月内作出维持、变更或者撤销的决定”。有人根据第二款规定断定“火灾原因认定不是技术鉴定，而是在技术鉴定基础上作出的具体行政行为”，其结论是正确的，但理由不够充分。第二款规定只能说明有关火灾原因认定方面的行政监督机制已经 　　在相当程度上得以完善，而不能说“只有具体行政行为才能被维持、变更或者撤销”。火灾原因认定的本质属性，就是技术鉴定结论。由于鉴定过程中对有关数据和证据的考量出现偏差，或者现场询问和现场勘查出现纰漏，都会造成火灾原因认定的失误，导致鉴定结论被撤 　　销或者变更。鉴定结论可以被维持、变更或者撤销，是一个非常浅显的道理。火灾原因认定之所以区别于一般技术鉴定，是因为它是由行政主体作出的，并间接地影响当事人的权利和义务。 　　承认火灾原因认定行为本质上是技术鉴定行为，并不能因此而否认其具体行政行为的属性。同样，承认火灾原因认定行为的具体行政行为属性，并不能因此而否认其技术鉴定的本质属性。依照行政法原理，火灾原因认定属于行政确认行为，是一种具有独特性质（技术鉴 　　定性）的行政行为，或称准行政行为。行政主体依法对行政管理当事人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定并予以宣告的行为，学术上都划归行政确认行为。很显然，火灾原因认定行为只是对有关法律事实进行甄别并给予认定、宣告的具体行政 　　行为，而不是对当事人的法律地位和法律关系（权利和义务）直接给予确定和认定。值得强调的是，许多情况下，首先有行政确认行为，然后才能据以作出有关处理决定，而《火灾原因认定书》和《火灾事故 　　责任书》互为一体，是决定当事人权利义务的先决条件，间接地确定了当事人的权利义务。根据《调查规定》第二十九条规定，对引发火灾事故的单位和个人，火灾事故责任主要有四类：直接责任、间接责任、直接领导责任和领导责任。其第三十条紧接着规定，公安消防机构查明火灾事故责任后，对引发火灾事故的单位和个人，区分不同情况作出三种不同的处理。也正是基于火灾原因认定行为与当事人的权利和义务之间存在这样的密切关系，加之前述主体资格要素，才能将其作为具体行政行为来定位。 　　火灾原因认定行为的可诉性 　　搞清了火灾原因认定行为的属性，其可诉性的问题就迎刃而解了。 　　鉴于近来诸如交通事故责任认定、医疗事故责任认定等可诉性问题经常成为人们关注的焦点，我认为，在这个问题上有必要首先确认这样一个公理：在现代法治国家，政府的每一个行政行为都应符合法律规定；只要法律没有明确将有关行为排除在司法审查的受案范围之 　　外，那么，法院就有权对其进行审查。 　　我国行政诉讼制度的建立，从总体上使行政机关的决定不再具有最终性，确立了司法最终权。作为行政确