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第八章 政策执行 第一节 政策执行的概念 一、基本含义 1.政策执行是政策实施的具体过程，包括使政策作用于目标群体，以及使政策目标得以实现。 2.政策执行一般涉及政府机构及其官员，他们所依赖的行政程序和技术，他们所遇到的政治上的支持和反对，以及目标群体给予的服从和反抗。;3.政策执行并非是一个例行的、常规的或可预测的过程。 4.为了能够有效执行政策，政策有时候只能包括一些基本的目标（有时甚至可能是不清晰的、不连贯的或没有被详细说明的）、一个指导性框架、实现政策目标的基本途径和所具有的一些局限。 5.行政机构常被授权并且有很大的自由度颁布有关某一项政策的详细规定和命令，使得该政策更加具体和更便于操作。;6.政策执行过程中行政部门所要做的事，大部分是一些日常的、例行的、看似很乏味的事务性工作。然而正是这些普通和琐碎的工作导致了政策执行的结果，对政策内容的贯彻、政策影响的大小、政策成功的程度都有着非常重要的影响。;二、政策执行的特征 （一）对象的适用性 1.对象的适用性指一定的政策只适用于一定的对象。 2.任何政策的执行都要弄清楚该项政策的适用对象及其范围。 3.在政策中如何准确表达其对象和范围，是影响对象适用性的关键。例如，消费者是否包括知假买假者？;（二）执行的灵活性 1.执行的灵活性是指执行机构可根据复杂多变的政策环境，采取多种多样的执行途径来实现既定的政策目标。 2.如果政策被不恰当地灵活执行，则会导致执行主体避重就轻，甚至完全背离政策本身的初衷，反向执行。 3.例如，上有政策、下有对策；上有大政策，下有土政策。;（三）执行的有序性 1.执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段性顺序性和过程的连续性。 2.执行的有序性要求执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层次推进，依规定的次序进行下去。;3.案例：1987年十三大提出经济建设的总体战略部署：第一步目标，1981年到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步目标，1991年到二十世纪末国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步目标，到二十一世纪中叶人民生活比较富裕，基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民过上比较富裕的生活。;（四）过程的动态性 1.过程的动态性是指政策执行的整个过程中，政策执行机构会根据具体情况不断改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序。 2.政策的制定不能完全与复杂多变的客观现实一致；随着时间、执行活动推进以及环境和条件的变化，执行中会遇到新情况、新问题，都会导致政策执行的变化和调整。;（五）执行的协调性 1.政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任一要素的发展变化及各种要素的分配方式、比例和组合结构等变化都会直接影响政策执行的进程。 2.执行的协调性是指政策执行在空间上的协调性。 3.影响政策执行协调性的最主要因素是制度性因素。;（六）执行的时限性 1.政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。 2.执行的时限性要求政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行。 3.影响执行时限性的一个主要因素：由利益冲突导致的某种妥协。;三、政策执行的功能 （一）确保政策目标的实现 1.任何政策最终都必须通过执行过程才能实现政策目标，所以政策执行的首要功能是通过将政策转换成可操作的具体活动，按照政策目标进行各种努力。 2.为实现政策目标，政策执行的过程往往是修正政策缺陷和弥补政策漏洞的过程。;3.案例：我国房地产政策的变化轨迹 （1）1998年，住房分配货币化。 （2）2000年，规范房地产市场，统一房屋中介收费标准；商品房买卖合同印发新示范文本；房产测量推行国家规范。 （3）2001年，为刺激消费，对房屋出租的税费进行减免等，繁荣房地产市场。 （4）2003年8月国务院将房地产业作为国民经济的支主产业。;（5）2004年出台831大限提高拿地“门槛”，从土地供给抑制房地产过热。10月央行10年来首次宣布上调存贷款利率。 （6）2005年3月房贷优惠政策取消，调控涉及消费层面，对房价上涨过快的城市或地区，个人房贷首付比例从20%上调到30%。3月房地产税改革深入，调控涉及交易环节。老国八条出台，调控上升到政治高度。5月出台新国八条 。9月银监会收紧房产信托。10月国税局重申买卖二手房需缴纳个税。;（7）2006年，调控从指导意见转向可操作性。房贷利率再次上调；国六条出台；出台限制套型90/70政策，即凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。个人将购买不足5年的住房对外销售全额征收营业税；未取得预售许可证的楼盘不