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人民网“城管十问”系列报道终篇 中国城管走向何方? 国家行政学院法学部副主任、教授、博导 杨小军 城市管理，是指以城市这个系统为对象而进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。但在现行制度中，“城管”、“城管执法”则显然不是这个广泛意义上城市管理的缩写，而是有特定含义的城市管理与执法，即以城市市容市貌秩序环境卫生等为核心的相关城市管理。 城管执法，是行政管理体制改革的产物，其特点是集中部分行政职权于一个机构统一行使。以消除多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。目前，这种集中职能权限的机构改革，还有行政许可权集中(政务服务中心等)和文化综合执法权的集中等。在改革过程中，各地也逐步建立起来了一套新的体制和职责权限。但同时，也都面临着新体制与现行通常体制之间的不协调、不一致，甚至是冲突。另外，在媒体报道、影视作品中，城管的形象不尽如人意。在老百姓的口口相传里，城管的口碑似乎总有“恶”的一面。伴随着中国的城镇化进程，城管在城市管理中的作用越来越重要，人们的生活、工作与城管的关系越来越密切，越来越离不开城管，各级政府对城管的“依赖”和需要也越来越明显。 城管执法的建设、改革、规范究竟应当走向何方?怎样才能建立起来一支党和人民都满意的城管执法队伍?城管执法怎样才能做到既有效又和谐? 一、城管机构性质：行政执法机关 城管执法机构，究竟应该是什么性质的机构?应该是政府部门、行政机关?还是既可以是政府机关也可以是事业单位?这些问题，似乎不能由各个地方政府根据自己的编制能力、重视程度、财政经费以及人为因素等自行确定。机构性质的确定，有它自身的规律和规范，最根本的还是取决于机构的职能任务。总的来讲，承担国家社会管理任务的，履行国家机构职能的，就应该是国家机关性质。 其一，现行城管执法机构的职能，最初都是从规划、市政、园林、市容、工商、公安等政府机关职能中划转出来的，也就是说，城管执法机构的职能来源，就是政府机关原来的城管职能，这个性质不会也不能因为划转集中到了城管执法机构，政府机关的职能就发生性质上的改变。城管执法机构职能，从过去的6项职能，到今天的不断增加(即所谓X项职能)，甚至还部分增加了维护社会稳定的职能等。这些原来的6项职能和不断增加的新的职能，无一不是政府职能。既然城管的基本职能是政府固有的城市管理执法职能，那么拥有和行使行政职能的机构，理所当然的应当是行政机关。 其二，城管执法机构的职权，是以相对集中行政处罚权为核心的，其他职权(如监督检查权等)也都是围绕着、依附于行政处罚权的。明年生效的《行政强制法》也统一将行政强制权赋予给了城管执法机构。在行政职权种类中，有许可审批权、监督检查权、强制措施权、处罚权、强制执行权、裁决权、认定权等，行政处罚权和行政强制权是行政职权的范畴，无论是世界各国制度，还是我国建国以来的历史发展，处罚权、强制权历来都是国家职权。行政处罚权和相应的行政强制权，是一种具有国家强制力的公权力，也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力，国家强制力特征非常明显，这类权力的行使应当由国家(通过国家机关)直接行使，而不是交由其他非国家机构、单位代为行使。否则，就不能做到“名正言顺”。所以，以行使行政处罚权为核心的城管执法机构，行使的正是政府机关典型的行政职权。 其三，城管执法机构履行的是国家社会管理职能，面对的是社会大众。与一些党政机关主要履行内部管理职能(如档案、机关事务管理、编制、人事等)不同，城管执法机构的职权主要是对城市的社会管理，如违法建设拆除，占道经营管理，户外广告管理，无证摊贩取缔等。采用的手段，多具有强制性和涉权性。这种面对社会大众的城市社会管理，只有政府根据法律的规定才能够进行，不是也不应该是非国家机关性质的单位可以作为的。这个问题关系到国家职权的严肃性，关系到政府的权威和形象。过去我们要求，非警察不能从事警察事务，现在我们说，非国家机关也不能从事国家管理社会的公共事务。 我认为，无论是从城管执法机构的职能，还是从城管执法机构的职权，以及城管执法机构的社会管理任务等方面，都应当明确，城管执法机构的职能任务，属于典型的政府职能，只能由政府机关执掌和行使。也就是说，履行城管执法职能和行使城管执法职权的机构，应当是国家行政机关，而不是其他性质的机构和单位。进而言之，我们现在把各地城管执法机构定性为事业编制的事业单位，实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使，这既不合法合规，也不严肃合理。就像我们不能把各级政府定性为事业编制一样，我们也不能把长期和主要行使行政职权的机构定性为事业编制。这种体制既不符合国家职能应当由国家机关履行的基本要求，也不利于城管事业的改革和发展。改变目前这种非国家机关行使国家职能的怪现象，是我们行政管理体制改革应当关注的问题之一。 二、城管执法体制：无行业主管部