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　　乡镇债务现状及解决对策 摘要: 随着各地对于国家减免农业税费政策的落实和建设 社会 主义新 农村 的开展,县以下乡镇和村多年累积的公共负债 问题 ,越来越明显地暴露出来。不仅严重 影响 着党中央和国务院强调的“三农”政策在基层的执行,而且导致农村安定团结大局受到严重威胁。需要寻找其形成的原因,并寻找对策解决。 关键词: 乡镇债务; 形成原因;对策 一、债务规模、结构及 发展 现状 近年来,随着深化体制改革的进行,全面取消农业税之后,乡镇债务也渐渐“显山露水”,己经成为严重的 经济 和社会问题并受到了广泛的关注。 (一)乡镇政府负债总量巨大,覆盖面广 我国的乡镇债务到底有多少?农业部1999年的统计表明,截至1998年底全国乡村两级债务共计3259亿元,平均每个乡镇298万元,每个村20万元。另有官员统计, 中国 乡镇将近5万个,平均每个乡镇负债400余万元,计2200亿元左右。但有专家学者认为还远不止此,财政部 科学 研究 所研究员白景明指出:“从我们掌握的材料看,在我国除 台湾 和两个特别行政区以外的省级行政单位中,乡村债务总额有的达279亿元,有的省的乡村债务总额超过了这一规模。因此,如果在推断全国乡村债务总额采用取中间值法则的话,全国乡村债务总额不会低于6000亿元。如果采用高值推断,全国可能突破1万亿元。由此可见,乡村债务占我国GDP的比重在5%-10%之间,占我国财政收入的比重在30%-50%之间,乡村债务总额负担实际上己超过长期建设国债负担。”另据社科院的调查,2002年,被调查乡镇的乡村债务余额占乡镇GDP的比重平均为19%,高于同年17.85%的国债负担率。 事实上,现在乡镇到底有多少债务,连乡镇领导自己都说不清,原因主要是债务是在长期的过程中形成的,领导人已经换了几届,现任的领导不热心去还债,也不关心到底有多少债务;另外一方面,就债务本身而言,也确实难以搞清楚。有些是原来办 企业 时借的,有些是部门借的,有些可能是投资款,有些也可能是个人借的,要认定有一定的难度。 (二)乡镇债务结构 1.债权人结构。乡镇债务债权主体结构主要包括 金融 机构、上级财政、承包商、行政事业单位和私人等。金融机构包括农业银行、农村信用社、农村合作基金会等。由于上世纪90年代初兴建乡镇企业,由乡镇政府进行了不同程度的借贷;由于国家后来强制关闭农村合作基金会,导致了大量的债务,金融机构是主要的债权人构成;再如,由于乡镇在城镇基础设施建设、修建高速公路、 教育 “普九”达标中,不同程度欠承包商工程款,承包商也是债权人之一。在乡镇借款来源上,乡镇政府借贷渠道多元化,债权主体构成也是多元化。 2.债务用途结构。乡镇债务主要用于教育“普六”“普九”达标、公共基础设施建设、兴办乡镇企业、农业综合开发、借债上缴税费统筹等。一是盲目兴办企业负债,在上个世纪的兴办企业热中怀着良好的愿望,提出“村村有工厂”“消灭无工厂的村”,在没有经过实际的考虑下,盲目上马了很多企业,在现在看来,当时企业在一定程度上缓解了农村劳动力大量剩余的压力,但是作为企业,由于技术、资金、环境等变化,并没有实现长期赢利的目的,现在,不仅当初盲目上马的企业无一成功,反而使部分集体经济基础比较好的村债台高筑;二是透支兴办公益事业负债,其中包括如九年义务教育达标、普及程控电话、饮用水改造、改造村级公路等,从而背上了沉重的包袱;三是财政管理不规范,多数村的村级财务连年赤字,农业的共同生产费用没有实现“年初预提,年终结算,多退少补,滚存使用”的原则办理,超范围的开支现象严重,致使共同生产的费用成了“无底洞”,累积超支的数额巨大,村级组织不堪重负;四是在取消农业税之前曾借贷款上缴费税,完成上级的税收。 3.乡镇债务的发展。债务问题在20世纪90年代末就受到重视,中央有关部门提出了化解债务的一系列要求和举措。但收效并不大,1998年以来乡镇仍然有新的债务形成,主要有:旧债基础上形成的新债。如旧债的利息,或者为还旧债而举新债。建设乡村公共工程的新举债。行政管理开支方面形成的债务。一部分是拖欠财政供养人员的工资而形成的债务,一部分是因为办公经费不足、吃喝招待、 旅游 参观而形成的债务等等。原来导致举债的主要因素如兴办企业、合作基金会、“普九”达标等基本上不见了。多起来的是政府日常运转本身、公共设施建设等方面的债务。 看来,就债务解决债务问题,并不能完全解决债务问题,那么,在建设社会主义新农村的过程之中,会不会导致新债出现呢?笔者认为,要从债务形成上寻找原因,才能找到解决债务问题的根本对策,防止旧债添新债。 二、债务形成原因 通过 分析 债务的形成,可以发现,一部分债务是由于政策出台的不当造成的,如90年代提出的“消灭无工厂的村”,大兴乡镇企业,