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政策协商原则及实施保障* 燕继荣李修科 内容提要 20 世纪 80 年代以来，世界范围内的民主理论呈现出一种协商民主转向的趋势。从实践和 运作的层次看，协商民主可分为宏观层面的政治协商、中观层面的政策协商、微观层面的社会协商。中国的协 商民主理论的发展与世界几乎保持同步，而协商民主的中国实践在国家制度层面、政府政策层面、基层社会治 理层面都有开展。本文集中论述政策协商的主体、范围、程序和效力等四个方面的问题，旨在明晰政策协商的 参与人群主体、协商的内容、协商开展和运行的过程和程序、协商的落实和实施环节，说明政策协商的改进应 该将协商民主原则引入政府决策、执行、反馈和评估的各个环节，建设协商主体明确、协商内容清晰、协商程序 法定、协商效力切实的政策协商民主机制。本文认为，政策协商有助于推进中国公共政策决策的科学化、民主 化、法治化;中现层面的政策协商如果进展良好，能在宏观和微观两个方面产生延展性影响一一在宏观层面有 助于形成国家层面的民主建设的良好的基础条件和氛围;在微观层面有助于一个现代社会的成长，塑造现代 公民，培育公民文化。 关键词协商民主协商转向政策协商协商主体协商范围协商效力 民主化和科学化是公共决策所追求的两大目 公共决策和政治生活①的过程。协商民主理论 标。但现实的情况是，既不民主也不科学的决策 家不仅要求公民民主地选择政府领导人，而且，还 不仅削弱政策执行力，损害决策部门的公信力，甚 要求公民广泛地参与决策过程。他们希望公共决 至会危及地方执政当局乃至整个政府的合法性。 策不仅要追求民主原则和体现多数人的利益，而 目前，较为通行的解决方案似乎是民主选举+代 且还要追求理性原则，考虑和协调社会各方观点 和利益，努力使公共政策能够为社会各方所接受。 议政治+专家咨询。然而，选民与决策和管理的 分离，专家咨询的有选择性和随意性等又降低了 协商政治不仅是当代中国政治的一条理想原 这种解决方案的有效性。所以到目前为止，能够 则，而且也是一项基本的制度安排。在中国，协商 改善这种方案的办法似乎就是引人协商政治了。 政治是在不同党派共同建国的政治实践中形成 以协商性改善决策的民主化和科学化，这一 的，从最初中央到地方各级政府层面的政治协商 思路得到了协商民主(deliberative democracy) 理 会议，到当今基层社会的民主恳谈，都是具体的实 论的大力支持。简单地说，协商民主就是公民 践形式。 2013 年 11 月 15 日中国共产党十八届 通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与 三中全会《决定》强调协商民主是我国社会主义 *本文系国家社科基金重点项目推进我国基层协商民主制度化的对策研究(项目号:14AZD012) 的阶段性成果。 64 ，事海 2016.2 民主政治的特有形式和强特优势，是党的群众路 面临各种危机。在西方语境中，特别是在20 世纪 线在政治领域的重要体现，并把推进协商民主 后半段以来，民主实践遭遇了以下诸多困境: ( 1 ) 广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要 民主政体下民众对政治人物