如何分析中国的政府债务可持续性问题.docVIP

　　如何分析中国的政府债务可持续性问题 如何运用费希尔和易斯特利所介绍的经济学理论分析中国政府债务的可持续性，是一个复杂的问题，值得进行深入细致的探讨。但至少以下几点是需要首先明确的。 第一，举借债务不是为公共部门赤字筹资的唯一途径。 1998年以来，为实行积极财政政策而筹集资金的主要手段是发行国债。这给很多人留下了一个错误印象，似乎在税收收入之外，唯有增加国债发行，才能增加财政开支，刺激经济增长。实际上，恒等式（1）表明，政府还可以通过铸币税收人和资产出售收人为赤字筹资。撇开铸币税收人不说，从分析政府债务可持续性的意义上看，资产出售和发行国债有什么区别？恒等式（2）表明，政府赤字中用铸币税收人和资产出售收人弥补的比例越大，政府债务占GDP的比例越不容易上升，因而也就越有利于强化政府债务的可持续性，弱化财政风险。因此，分析政府债务的可持续性，必须把政府资产和债务一起纳入计算，既不能只算资产不算债务，也不能只算债务不算资产。除此之外，如果增加的政府开支主要投人了国有部门，那么，发行国债筹资就意味着国有部门的扩大，而出售资产筹资则意味着国有部门规模不变甚至收缩。因此，发行国债只是一种筹资行为，出售资产筹资则可以同时成为国有经济布局调整的手段，把宏观的总量政策与微观的结构性改革结合起来。 第二，要把我国的政府债务定义为公共部门债务。 在目前关于国债发行空间的讨论中，经常看到人们把我国国家财政的债务与GDP的比例拿来与世界其他国家加以比较，以说明至少单从这一个指标来看，我国的发债空间尚大。实际上我国的财政债务与市场经济国家的财政债务并没有直接的可比性，因为市场经济国家的财政债务一般都等于公共部门债务，而我国的公共部门债务或国有部门债务远大于现在所计算的财政债务。其中造成差别最大的两个项目一是国有银行体系的不良资产中的潜在损失，二是隐性养老金债务。 关于国有银行体系不良贷款的总规模，一直没有准确的官方数字。但与以前相比，由于资产管理公司的成立，现在已经可以确认不良贷款的总规模至少达12000亿元，因为这是资产管理公司将要接收的总额。除此之外，还有三个部分只能作粗略的估算。一是没有回收希望的坏账，即按新的贷款分类法划分的第五类贷款。按目前的政策，这些贷款不向资产管理公司转移，由银行自己冲销。根据中国人民银行行长1998年底发表的一次谈话，1997年底时这种“实际上收不回来的坏账”应当在贷款余额的6％―7％。按1997年底国有商业银行贷款余额约54375亿元计算，并假定这两年来没有净减少，这部分不良贷款至少为3200亿元。二是1996年1月1日以后形成的不良贷款。这部分贷款也不包括在12000亿元之内。按照朱民等（1999）的估计，已确定剥离的12000亿元约占现存不良贷款的50％左右。扣除上述3200亿元，这部分不良贷款应当还有8800亿元左右。三是政策性银行的不良资产，根据朱民等（1999）提供数字，三家政策性银行的不良资产当在3000亿元左右。如此算来，国有商业银行不良贷款的总规模应当在27000亿元以上。当然，这些贷款中有一定比例是可以收回的。除去3200亿元坏账，若剩下的23800亿元可以收回30％，则27000亿元不良贷款中的净损失将在19860亿元左右，相当于1999年GDP（官方初步测算值，下同）的24％。相比之下，国家对国有部门职工的隐性养老金债务（IPD）的总额具有更大的不确定性，因为它取决于未来几十年的一系列经济参数变化，包括经济增长率、实际利率、工资率等。按照世界银行（WorldBank，1996，第26页）1996年在中国政府有关部门协助下进行的测算，这部分债务相当于1994年GDP的46％―69％，即21468―32202亿元。假定这个总额没有减少，则养老金债务占1999年GDP的比例在26％―40％之间。仅仅把银行不良贷款损失和隐性养老金债务加在一起，与1999年GDP的比例就在50％―64％之间。与此形成对照的是，人们经常谈论的国债余额占GDP的比例只在10％左右。由此可见财政债务与真正的公共部门债务之间差别之大。 为什么一定要考虑这类“隐性负债”，使用公共部门债务的概念？基本的原因在于，我国的国有经济仍然是一个由财政、银行、企业三个部门组成的巨型公司。银行不良贷款的损失和隐性养老金债务与财政部发行的国债一样，都是国家对非国有债权人（居民）的债务，或全体人民对其他人的债务。尽管这些债务的数额有不确定性，但都是非偿还不可的。因此，在评估政府债务的可持续性时，必须把三个部门放在一起算总账。如果只计算财政一个部门，就会大大低估政府债务的实际水平，高估政府债务的可持续性。1996年，世界银行（1996，第61页）就曾使用这样的概念计算过我国“非金融公共部门”的赤字