宏观调控政策困境的机理与对策.docVIP

　　宏观调控政策困境的机理与对策 〔摘要〕 历次宏观调控中，2003年以来至今尚未结束的新一轮宏观调控无疑在所处背景、时间跨度、政策形态等诸多方面有着非同寻常的表现。与这些不同寻常的方面互为映衬、影响和加强，本轮宏观调控产生了非常复杂的政策困境，其根源在于政府职能的内在矛盾、财政体制的利益分歧、经济政策的目标冲突和行政手段的功能悖论。针对其发生机理，现阶段化解宏观调控政策困境最为紧迫的治本之策应是建立统一布局下的政策联动，推进有利于科学发展的财政体制改革以及完善切实改善民生的收入分配政策。唯有跳出宏观调控的自身窠臼，在更大范围和更高层次的制度改革中方能寻得突围之路。 　　〔关键词〕 宏观调控；政策困境；行政手段；政府职能；财政体制；发生机理；政策突围 　　　　〔作者简介〕黄伯平，北京行政学院公共管理教研部讲师，博士，北京 100044。 　　 　　一、引言 　　 　　2003年以来，中国政府进行了改革开放以来的第六轮宏观调控。与以往历次调控相比，本轮调控在所处背景、时间跨度、政策形态等诸多方面有着非同寻常的表现。正是因为根源于不同维度的政策困境，与这些不同寻常的方面互为映衬和影响，本轮宏观调控表现得跌宕起伏和引人注目。 　　学界显然敏锐地注意到本轮宏观调控中的政策困境。在一些具有真知灼见的　7.宏观调控经历了更多的外部性冲击。2003年一季度的SARS危机；2008年年初的低温雨雪冰冻灾害；5月12日的四川汶川大地震以及2007年4月开始并延续至今，波及全球的由美国次贷危机引发的国际金融危机都是改革开放以来所罕见的。特别是受国际金融危机严重影响，中国经济增长的过热势头发生逆转，宏观调控在2008年10月份由紧缩型全面转向扩张型。(注：2008年10月17日，国务院召开常务会议，认为国内经济运行中出现了一些新情况、新问题。主要是经济增长放缓趋势明显，企业利润和财政收入增速下降，资本市场持续波动和低迷。会议决定尽快出台有针对性的财税、信贷、外贸等政策措施，继续保持经济平稳较快增长。此次会议标志着2003年以来紧缩型宏观调控的结束。) 　宏观调控的上述表现，与宏观调控自身的政策困境互为映衬、影响和加强。正是由于存在复杂的多维政策困境，强化了本轮宏观调控的绵延跌宕之势，约束着本轮宏观调控在方向、时机、力度、节奏以及工具选择上的审慎与无奈（特别是对于使用行政手段而言）；正是由于身处非同寻常的经济周期、历史起点和外部冲击的影响，丰富了本轮宏观调控的目标、领域，这又使得政策困境在更广范围内和更深程度上发生。 　　 　　三、宏观调控政策困境的表现及发生机理 　　 　　根据玛格丽特bull;韦尔与西达bull;斯考克波关于国家自主性的研究成果，政策过程从根本上受制于国家结构与政策传统，同时受到政治家与官员们的行动进入政治议题的社会集团的需求与政策相关的思想创新（知识体系）这三大系统性要素的交叉影响。〔7〕与这一理论预见相一致的是，本轮宏观调控中的政策困境主要来源于国家结构和政策传统领域，并且依其发生的不同机理，具体表现为政府职能的内在矛盾、财政体制的利益分歧、经济政策的目标冲突以及行政手段的功能悖论这四个维度。所有这些政策困境的一个集中体现便是宏观调控中行政手段在一种政策冲突隔离器的意义上被频繁使用。 　　1.政府职能的内在矛盾。政府职能即政府必须承担的职责和应当发挥的功能，是职责和功能两个层面的有机统一。 　　从不同身份出发，政府至少有三重不同性质的职责（见表1）：首先，作为公共管理者，在国内事务方面，政府承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职责；在国外事务方面，政府承担着国防和外交等职责。其次，作为国有资产出资人代表，政府承担着国有资产管理保值增值的职责。第三，作为理性市场主体，政府在国内市场具有垄断性，在国际市场具有竞争性。 　　从不同指向出发，政府活动需要发挥两个方面的功能：对于外部性事务而言，政府的外部管理发挥着资源配置、经济稳定和收入分配三大功能；对于主体自身而言，政府的内部管理发挥着行政保障与行政监督的功能，是对政府自身活动经济性与组织性的支撑与监控。 　　具有复杂构成的政府职能并非内生和谐，反而有着高概率的内在矛盾，这从根本上制约着宏观调控的政策冲突。同一身份或者不同身份带来的不同性质的职责之间可能存在冲突；同一指向或者不同指向需要政府活动发挥的不同功能之间也可能存在冲突。政府因此面临重大利益权衡，往往左右为难。这也是当前政府改革各种深层次矛盾的症结和根源所在。 　　2.财政体制的利益分歧。财政体制一般来说主要指的是不同层级政府之间事权划分、财力划分以及转移支付关系的制度安排。由于政府拥有庞大的国有资产，因此政府和国有企业就资本收益发生的分配关系也是我国财政体制的重要内容。政府职能的内