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美国食品安全政策分析 2014-03-27 来源：《中国食物与营养》2014年第1期 摘要：尽管美国食品总体质量水平较高，但食品安全依旧是公众关注的焦点问题，影响着消费者健康、行业利润以及产品声誉和国际竞争力。因此，美国政府在制定政策时应给予更多的重视。本文在介绍美国食品安全监管环境和国际环境现状的基础上，指出了其在风险责任和市场作用、风险标准和政策目标、风险和成本分布、联邦监管行动的组织以及国际贸易方面所面临的一系列问题，并给出了不同的政策选择。 食品安全包含了许多种潜在的食品危害，包括食源性病原体如沙门氏菌，自然产生的毒素如黄曲霉毒素和农药残留等。这些危害能造成急性风险(消费者迅速致病)或慢性风险(消费者患慢性病的风险增加)。其中的一些危害能轻易检测和防控，而另一些则是自然产生，很难被生产者发现并消除。 由于美国食品生产的质量较高，标准恰当且严格，大部分的食品安全危害的风险较小。然而，食品安全问题依旧为人们所重视，其原因有四：一是如今的科学手段能够更好地追踪到很多食源性疾病和在食品中所发现的特定致病原；二是消费者更为富有，寿命更长，他们需要更高质量的食品；三是生产方式的变化和新的食品来源如进口，给食品系统带来了新的风险；四是随着在外购买和即食品购买的增加，消费者很难对食品的安全风险进行控制。 公共政策制定了食品安全的标准。这些标准反映了关于可接受的风险和风险规避成本之间的政策决策。对于许多食品安全危害而言，消费者在购买时不能察觉到潜在的危害，而生产者也不能测量和保证一个特定的安全水平。因此，消费者通常不能通过购买决策来满足其对于安全食品的需求，而公共政策则应通过制定确保所有消费者都能接受的风险标准，来解决市场失灵问题。 以往的农场法案中并没有直接的食品安全法案，这成为一个影响农业和食品行业的利润、产品声誉和国际贸易竞争力的公共政策问题。食品安全直接与美国农业部(USDA)的几个职权领域有关，如肉类产品监督等，农场法案或其他法律应当更加重视影响着农业和食品行业的食品安全问题。 1??现状和变革力量 由于过去10年中联邦和州级政府在监管方面的投资，食源性疾病爆发报告制度较以往更为完善。此外，如今科学家也能够通过基因指纹分析从食品生产源头追踪特定的致病原。一些致病原直到近期才被鉴别出来，并已经有了变种，造成新的威胁。例如出现于20世纪80年代的肠炎沙门氏菌，与原始的沙门氏菌株相比，当母鸡感染时，变种菌株能够穿透蛋壳，因此对生鸡蛋或未煮熟鸡蛋的消费者造成了新的潜在威胁。另一个相对较新的威胁案例是疯牛病(BSE)，其与一种人类大脑疾病有关。再一个例子是动物食源性病原体抗生素抗性的识别，这可能会导致人类传染上耐药性。这种耐药性是否源自饲料中治疗用抗生素的使用尚处于争论当中。科学意识和公众意识的提高增加了食品安全和该问题对农业部门的潜在影响的关注度。 1.1??监管环境 美国有12个不同的政府机构拥有食品安全不同方面的监管职权，主要包括食品和药物管理局(FDA)、农业部(USDA)和环境保护署(EPA)等。为了更有效地利用公共资源解决最重要的风险，曾有提案建议立法将所有职能统一到一家机构。 随着科学意识和公众意识的增加，公共机构处理一些食品安全危害的方式也有所变化。美国国家科学院提议对食品安全监管法规的设计采用风险评估方式。这意味着要对生产过程中安全危害是怎么进入，以及在哪个环节最容易进行控制进行评估。所遵循的理念是一项法规所带来的受益应当要超过其成本。这个风险评估框架有助于识别监管制度是否以及怎样用最低的成本带来最大的收益，即实现更高的安全水平。USDA和FDA在它们近些年来大部分的监管法规设计中采取这一方式。1994年通过的法规重组了农业部的机构设置，并创立了一个新的风险评估和成本受益分析办公室(ORACBA)。ORACBA负责修订USDA所有的食品安全和环境法规，来确保它们基于合理的风险评估和成本收益分析原则。 食品安全法规的一个相关的趋势是危害分析关键控制点(HACCP)系统在食品安全管理中的授权应用。1996年，为了减少畜禽产品的微生物病原体，USDA责令在畜禽养殖场应用HACCP。1995年，FDA批准在海产品养殖场应用HACCP，并提出果汁HACCP法规于2001年生效。HACCP的授权应用反映了对食品到达消费者手中之前的危害因素防控极为重要。HACCP要求关键控制点的识别，监督控制流程的完善以及控制过程中问题的及时解决。 结合1996年《减少病原体法规》，USDA要求对畜禽产品进行病原体检测。畜禽养殖场按规定要进行沙门氏菌和大肠杆菌检测，高于行业平均水平的养殖场在一定时间内，必须降低这些细菌的超标率。在这些新检测项目的基础上，过去5年内一旦发现细菌污染，USDA便实施食品召回行动，确保食品安全。 食品安全政策另一个