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农村金融体系框架，农村信用社改革和小额信贷 中国社会科学院农村发展研究所 杜晓山 本文想就中国农村金融体系的框架、农村信用合作社在其间的作用，农村信用社改革思 路及其与小额信贷的关系发表一些不一定成熟的看法，以供研讨。 中国农村金融体系框架 什么是合理的农村金融体系，我们目前在这方面的状况如何，这是我们在此要讨论的 内容。 （一）农村金融体系现状概况 自1996 年以来，如果撇开民间金融或借贷行为不谈，我国农村正规金融体系基本上形 成了政策性功能、商业性功能和合作性功能相区别的三类金融机构，即分别设立了中国农业 发展银行、农业银行和农村信用合作社。从形式上和一定程度的实际功能上看，已经初步并 逐步形成了以农村信用社这种合作金融为基础，农业银行这种商业金融和农业发展银行这种 政策金融各司其职，三者间彼此分工合作，相互配合的农村金融体系。而作为中央银行的中 国人民银行则承担对它们实施政策指导和监督的功能。不过，笔者认为，这种农村金融体系 框架的形成，目前仍处于初级发展阶段，而且有时仍有反复。 这种体系和改革方向应该说是合理的、正确的。它初步改变了我国农村金融机构长期以 来政策性、商业性和合作性功能混淆不清、利益冲突、机构单一的局面。我国正规金融机构， 过去只有农业银行和农村信用社。虽然农村一直存在着相当数量的非正规金融组织，包括半 官方机构，例如农村合作基金会、储蓄会、农经服务公司（站）等，以及广泛存在的民间借 贷，例如钱庄、标会等，但是农行和信用社在金融业务中占有绝对优势。从宏观上看，正规 金融机构的单一性特征是明显的。如果考虑到信用社的官办性、商业性追求，则机构的单一 性特点就更为突出。这种单一性的局面，在微观上导致了农行和信用社机构内部上述三种功 能的冲突，使每种功能都无法充分发挥其作用，而在宏观上又形成了正规金融功能欠缺的局 面。因此，上述 1996 年农村金融体系的改革符合社会主义市场经济发展的要求，而且从一 些国际经验看，这也是合理的、正确的。 （二）农村金融体系改革应解决的问题 迄今为止，我国农村金融体系的改革和健全还远没有完成。如果沿着上述思路继续深化 改革，我认为，至少还应注意解决以下几方面的问题：一是农村金融机构或结构的功能定位 需要进一步明确和调整。应真正实现政策性、商业性、合作性三种金融并存，但主力军应是 商业性金融。特别是现在农发行、农行、信用社三者的职能分工仍有混淆和冲突，因此产生 了诸多难以协调的矛盾。农发行资金来源不足，业务单一，政策性金融作用有限；农行由于 市场定位的变化，原来农村金融的主导地位不复存在；农村信用社组织形式单一、融资能力 较差等弱点显著。譬如，农行现在还承担扶贫贷款等政策性银行的任务，这从职能分工上和 农行在农村网点的收缩、战略方向的转移及商业银行的取向上都难以胜任，也进一步形成了 农行资产和扶贫贷款质量的低下，亏损攀升，效率不高。再如，农发行还没有成为真正意义 上的政策性银行，目前它主要负责粮棉等政策性贷款的运作，与政策性银行应发挥的提供政 策性短期融资、长期融资和对欠发达地区区域发展所需融资的功能还有很大差距。因此，改 革和调整的方向应是农发行切实承担起政策性融资的职能，重点服务于农业基础设施建设， 农业综合开发，科技开发和推广，粮棉重点农产品以及扶贫、环境保护等项目资金需求的支 持。农业银行的城市化导向和业务转移不一定是一个完全明智的决策和取向，然而其商业化 银行的定位是正确的，无论对城市还是农村，农行应完全按照市场化、商业化方式运作，自 1 主地对农村有市场、有效益的项目进行支持。而且应规定，它对农业经济的贷款要有一定比 例。 二是农村信用社的功能和性质不够明晰。长期来农村信用社实际上就是官办的并常有行 政色彩的“二农行”，其合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性” 的资金和金融服 务的性质体现不多。至于它是否能真正转变为符合国际通行的合作金融原则的机构，一段时 期以来，一直争论很大。然而，它目前在农村金融实践中的基础地位和主力军作用是无庸置 疑的。据2001 年数据，农村信用社发放的农业贷款占全部金融机构发放农业贷款的78%， 农户贷款占全部金融机构农户贷款的95% 以上（杨少俊）。去年对农业的贷款投入总量为800 多亿，主要是农村信用社的投入，其它金融机构投入量反而减少了一二十亿元（张功平）。 农村信用社各项贷款金额11971 亿元，占金融机构贷款额的11%