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我国环保政策绩效评价及其利益格局 　　 [摘 要]自上世纪90年代以来，我国全面提升环保力度，在寻求制度与体制创新的基础上，推出一系列标本兼治的环保政策，但生态环境污染却愈演愈烈，政策效应未如人意。本文从政策绩效的角度，以监测数据为依据，对我国近十年来生态环保政策的实施绩效作出初步评价，进一步探究政策走样的成因及各利益主体的博弈关系。作者认为，构建环保绩效评价体系，引导地方政府作为，刚性约束各种利益主体，是提升我国生态环保政策执行效果的有效路径。 　　 [关键词]环保政策 绩效评价 利益主体 博弈 　　 〔中图分类号〕X-01 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）09-0099-06 　　 　　一、问题提出及其文献综述 　　 　　（一）问题提出 　　作为21世纪全球面对的共同问题，几乎所有的国家，尤其是发展中国家，经济发展与生态环境保护往往两难抉择。但即或如此，不论从法律层面还是政策层面，各国在环保资源投入上不遗余力。我国亦然。截至2006年，我国已经制定颁布了9部环境保护法律，15部自然资源法律，50项行政法规，近200件部门规章和规范性文件（包括军队系统10余件），800多项国家环境标准，并批准和签署多边国际环境条约51项，加上地方性规章，则多达1600余项。其中包括内容较为完整的环境影响评价制度以及环境影响评价的公众参与办法。 　　所谓环保政策，可视为生态环境保护公共政策的简称，从内容上包括旨在保护生态环境的国家（中央政府及各部门、地方政府）颁布的法律、条例、办法、通知等总称；从范围上涉及污染控制、生态保护、国际合作三个方面。基于环境的自然属性、发展阶段、环保体制等各种原因，和政策制订形成反差，到目前为止，我国环保政策绩效的系统评价却近乎空白，政策执行走样甚至背离初始目标成为常态。但面对政策制订与执行的高昂成本，生态环境污染的不可逆性以及污染日趋加剧的严峻形势，在所谓“有水皆污”、“逢雨必酸”、“污染之重，触目惊心”的现实状况下，[1] （P436） 如何评价政策绩效，进一步探究评价结果的成因比政策本身更为重要。因为说到底，公共政策评价的目的在于“提供关于政策绩效是否真实可靠的信息……有助于价值取向的阐明和评判，而这种阐明和评判会成为目标、目的选择的基础”，[2] 政策绩效评价是检验政策效果、效益、效率的基本途径，亦是唤起公众环保意识、推动公众参与、提升公共决策水平、增强政策透明度的有力杠杆。与此同时，评价结果为探析我国环境污染的成因和源头、解剖各种利益主体之间的关系、反思人类发展价值提供导向，亦为凝聚社会共识、寻求解决问题的对策提供决策依据。 　　（二）文献综述 　　由于环境政策的特殊属性，加上绩效评价在我国刚则起步，学术界从政策绩效评价的角度研究环保政策的文献不多。针对环保政策本身的问题，宋国君（2002，2005）等概括为“政策目标不清晰，缺乏量化指标；政策影响不明确，产出复杂多样，投入混合交叉，政策资源不稳定；评估信息短缺，数据质量差；评估结果被忽略，总体绩效一直缺乏评估”，并以淮河流域水环境保护政策评估为例，分析环境保护政策评估过程中各种问题及影响政策效果的因素。[3] 姜林（2006）以大气环境政策为基础建立了环境政策综合评价的理论模型，但基本不涉及社会评价方面的内容。另外还有缪光平通过构建指标体系，对我国的天然林资源保护政策进行了综合评价，等等。这些研究虽大都局限于理论层面，并且针对单一环保政策，但填补了国内在此领域的空白。只是从宏观层面对环保政策效果进行评价的研究成果极少，张晓（1997）的《中国环境政策的总体评价》具有一定的代表性，文章利用环境库兹涅茨曲线推断自改革开放以来“中国政府所推行的环境政策是比较成功的”。[4] 在环境污染成因研究方面，“环境外部性理论”认为，将环境资源视为公共物品是环境污染和生态破坏的根本原因，我国环境污染为“经济增长必须付出的代价”，也有学者（马庆国，1998；叶文辉，2001）指出环境问题源于利益冲突与利益失衡。[5] 现有文献捕捉到了利益格局与博弈关系对环保政策绩效的决定性影响，但未能揭示利益博弈与当前政府绩效评价体系的相关性，未能从源头上分析政府行为的内在逻辑。 　　 　　二、我国环境政策绩效评价 　　 　　根据Compel等人的绩效理论（1993，绩效为人们实际做的并可观察的行为），政府绩效指政府在一定时期内行使其职能、实现其意志过程中体现的管治能力及相应取得的效果（效应），相应地，公共政策绩效是在一定时期内政府在特定施政领域的成绩与效益。同时，与其他政策比较，生态环境保护的政策作为政策体系，目标指向为具有典型外部性、稀缺性和不可逆转性的生态环境，政策制订及执行所反映的绩效，或者说“政策产出”往往是不可