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中国财政分权体制的问题和原因探析 [摘　要]1994年实行分税改革的财政分权化体制，自实施以来，遇到了财权和事权不对称、县乡财政困难、地区间贫富差距过大、政府层级过多等一系列 问题 ，其原因既有财政体制本身的局限，也有整体环境的不足等等。 　　[关键词]分税制；财政分权；增值税 　　我国改革开放的过程也就伴随着财政权利的下放，分权让利，分灶吃饭，财政包干，直到1994年实行分税制改革的财政分权化过程。分税制改革进行制度设计时较多地 参考 和借鉴了国际上关于财政分权的 研究 和经验，是我国朝着公共财政体制的第一次努力，构建了基本的分权体制。分税制以后，地方财政收入占全国财政收入比例自改革以后一直保持在45%～50%之间，我国财政体制呈现明显的财政分权特征。分税制下， 中国 的财政体制存在一系列的问题，其原因是多方面的，既有财政体制本身的缺陷，也有更深层次上的整体制度环境的不足，主要包括以下几个方面。 　　一、财权和事权划分不对称，各级政府存在严重的机会主义倾向 　　1994年进行分税制改革以后，中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有 企业 的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、 教育 、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费， 支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。实际上，分税制以前，地方政府已经承担了这些财政支出；改革以后，中央政府正式结束了向地方政府提供资金的责任，地方政府的职能从提供公共服务向提供公共服务并为服务融资转变。这是支出责任的下放，并写进了《预算法》，明确地将为有关支出融资的责任转移给地方政府。 　　按税种划分中央财政与地方财政收入。地方固定收入主要包括：营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、耕地占用税、农牧业税、对农业特产收入征收的农业税、契税、国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75%，地方分享25%）、证券交易税（中央和地方各分享50%）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）。通过分税制改革，虽然没有实现最初预计的60%的目标，但是中央政府财政收入占全国财政收入的比重还是迅速提高，由1993年的22%到1994年的55.7%，以后略有波动，但一直高于52%.同时，1993年地方财政支出占全国财政支出比重为71.1%，1994年为69.7%，以后一直保持在70%左右。这与财政收入的变化形成强烈反差。适当提高中央财政收入比例符合财政分权的要求，有利于提高中央政府的宏观 经济 调控能力，协调区域 发展 。但是，财权上收的同时并没有相应的上调事权，给地方政府造成了沉重的财政压力。由地方政府负责 社会 保障、医疗卫生、教育等具有明显的外溢性的公共服务，这从全世界来看几乎是少有的。 　　不仅财权和事权划分不对称，而且由于财政关系的安排缺乏相应的制度保证与 法律 制约，在财政分权化过程中，中央和地方都表现出很强的机会主义倾向，财政关系很不稳定。制度变迁的决定权掌握在中央政府手中，中央政府随时都有可能根据自身利益与政策目标的需要而调整收入分享与支出责任方案。分税制以前，中央和各省分别谈判，事后修改与省级政府达成的协议，调整收支基数与上缴份额。分税制以后这种机会主义行为也是屡见不鲜。例如，对证券交易征收的印花税，由地方税改为中央地方共享税，其中88%归中央政府，22%归地方。原本属于地方税的企业所得税2002年改为共享税。 　　相对而言，省级政府与中央之间的财政关系是比较明确而固定的，省级以下政府则根本就没有明确的改革方案，原本期望在改革中动态解决，但随后的改革进展极为缓慢，所积累的问题已经沉疴难起。省级以下政府之间的财政关系极不透明，不仅省际之间存在巨大的差异，即使是在同一省份内部，地市与县级政府、县与乡镇之间的事权与财权划分都是相当混乱的。省级政府对市政府同时采取几套不同的财政体制不足为怪，更改与下级政府间的财政关系极为频繁，而且不受限制，市对县、县对乡也是如此。这就形成了两个特点，一是政府层级越往上，收入权力越大，财源越充足，财政资金越雄厚，也就是财权的层层上收；二是政府层级越往下，支出任务越繁重，财政压力越大，到乡镇一级已经难以为继了，即事权的级级下放。财权和事权的不对称划分以及关系混乱，造成各级政府之间缺乏信任感，特别是下级政府缺乏对上级政府的信任感，也使下级政府失去了征收预算内收入的积极性，缺少对公共服务的责任感，在整个政府