浅析预算法的理念与中国预算法的完善2.docVIP

　　浅析预算法的理念与中国预算法的完善2 浅析预算法的理念与中国预算法的完善2 （三）预算审批流于形式 　　我国各级权力机关虽然依法享有预算审查批准权，但从实际运作来看，预算审批往往流于形式。人大代表每年开会审批预算实际上.L.就是认真走过场，被动搞形式。究其原因，主要在于：第一，预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，故人大很难对其进行深入审查；第二，预算审查的专业性、技术性、政策性比较强，但人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员；第三，预算审查的时间过短，如2008年全国人民代表大会会期13天半，而预算审查的时间不到一周，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实；第四，由于《预算法》第54条与第53条规定不协调，使得财政超收收入往往由政府自行支配，使得预算审查、预算约束形同虚设。 　　（四）预算执行随意性过大 　　预算执行随意性过大主要表现为：第一，预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。第二，预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。第三，预算执行率低，预算与决算往往有很大差距，破坏了人大批准的预算的严肃性，也使得政府预算支出过于随意且难以受到应有控制。如自2000年以来，我国连续4年每年预算执行情况的实际收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2.15倍。［6］12 　　预算执行随意性较大，与现行预算法不完善不无关系。例如，我国预算年度采用的是历年制，即从每年的1月1日至12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能上升为法律性文件。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，即出现了法律空档。这一问题大大降低了我国政府预算的法定性程度，从而助长了各级政府先斩后奏的支出冲动，并为随意支出提供了机会。［7］47再比如，从《预算法》第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，但何谓特殊情况？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？哪些需要通过动用特殊用途的预备费来解决？不少地方认为，如果既增收又增支，但收支维持平衡的话，政府就可以对这部分收入的使用作出决定，而不必向人大提交预算调整方案。这就有可能造成年初编制收入预算时留有较大余地，以免出现超支和赤字，执行中尽量多收，多收的政府可以自由安排，不受约束，从而使得人大审批预算失去意义。 　　（五）预算监督乏力 　　目前人大预算监督存在不少问题，如监督动力不足，很多代表认为，预算早晚是要调整的，更何况还有同级党委在对预算安排和执行过程进行把关，人大审查年初预算无非是过过场而已，导致不少人大代表对预算监督的热情不足、积极性不高；由于人大、政府在利益上的耦合性、预算计划的不确定性和法律责任的不明确性等，人大机关对预算监督的内在动力和主动性不足。不愿监督，怕监督多了，影响相互团结；不敢监督，怕监督多了，影响自身利益；不想监督，怕监督多了，影响领导政绩。又比如专业素质不高。财政预算以及财政预算监督具有较强的专业性和技术性。但目前地方人大代表的参政、议政、督政能力有待增强，对预算监督的有关法律、法规掌握有限，懂财政专业知识的代表少。有的代表对财政预算的安排如雾里看花，财政总收入和地方财力是如何计算的，支出为什么要这样安排，安排多少才合适，有什么遗漏，明年有哪些收入增支因素等问题，搞不懂，说不清，不会问，不敢问。对自己有关的预算部分关注多，全面关注少。这样，在一定程度上制约了财政预算监督的效果和质量。［8］32 　　预算监督乏力，除人大自身原因外，与预算法有关预算监督规定不完善不无关系。预算法未就预算监督的主体、原则、范围、内容、程序等做出详细规定。而涉及预算法律责任的条款仅有三条，面对预算实践中出现的各种问题，往往难以进行责任的追究。 　　三、预算法理念下我国预算法完善的对策建议 　　（一）贯彻先有预算后有支出、没有预算不支出之预算法原则 　　政府花钱，议会审批是市场经济国家的普遍做法。在我国，政府任何财政支出都必须贯彻先有预算后有支出、没有预算不支出之预算法原则，亦即政府财政支出必需首先编制预算方案并报经权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。钱包权力是一切权力中最重要的权力。预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。反过来，在预算方面不受控制的政府，必然是专制的政府和不负责任的政府。[9]75汉密尔顿也曾经指出：确保议会对政府进行有效监督的工具