公有公共设施致害的法律救济——从“酒后跌入天池河”案说起.docVIP

公有公共设施致害的法律救济——从“酒后跌入天池河”案说起 [案情简介] 2001年12月5日中午，田华东与朋友在湖北省五峰土家族自治县一酒店聚饮。从酒店出来以后，田某走到五峰镇民族饭店门前人行道边，靠近一个叫天池河的护栏缺口处。他一边说话，一边不经意地后退，失足从护栏缺口处跌入天池河，经抢救无效死亡。死者的亲属查明，这个天池河护栏是国有公共设施，由县建设与环境保护局兴建。该护栏失修日久——缺口处的缺损时间约七个月。[1] 一、公有公共设施概述 公有公共设施，指国家为公共使用目的而设置和管理的有体物，如道路、河川、飞机场、港湾、桥梁、堤防、水道、下水道、办公场馆、公立学校及 医院 等。[2]在认定公有公共设施时，应当注意如下几点： 其一，它属于公权力主体所有或归公权力主体使用。传统上，“公有”意味着公法人所有，包括国家、公共团体和其他公法人，[3]如果归私人或私法人所有，则不属于公有公共设施。[4]然而，随着社会的 发展 ，公权力主体租赁他人之物而供公共目的使用也不在少数，如国家租用私人的写字楼。因此，强调公共设施限于公有，并非妥当，宜扩张解释，凡公权力主体设置或管理的公共设施，都应当认定为“公有公共设施”，而不考虑所有权的归属。[5] 其二，它是有体物。公有公共设施应当限于有体物。不动产属于公有公共设施应无疑问，如办公室、校舍、港湾、河川等。动产是否属于公有公共设施，存有争议。[6]但多数学者认为，动产也应当属于公有公共设施的范畴。 其三，它具有公众性。所谓公众性，又称公开性，是指公有公共设施应当是供社会一般人使用的有体物。公有公共设施中的“公共”二字，就表达了其“公众性”的特点。不过，它的公众性，并不要求它必须供不特定多数人使用，只要开放对象是社会一般人即可。[7]如果公权力主体拥有的有体物仅供自己使用，而不对社会开放，则不应当认定为是公有公共设施。 其四，它具有供用性。所谓供用性，是指公有公共设施已经设置完成，验收合格并已经开放供公众使用。[8]认定公有公共设施的供用性必须同时满足两项条件：（1）公有公共设施已经建造或生产完毕。如果公有公共设施还在施工建造之中，则不能认定为“设施”，更不能认定为公有公共设施。[9]（2）公权力主体有将其投入公共使用的意思。即使公有公共设施已经建造或生产完毕，公权力主体如果没有将其投入公众使用的意思，也不能认为是公共设施。[10]例如，公园虽然已经建成，但仍然处于封闭状态，未对外开放。 综上可以看出，本案中的天池河护栏实际上属于公有公共设施。顺便指出的是，因为翻译上的原因，“公营造物”的概念有时会被错误地使用，似乎公营造物就是公有公共设施。实际上，二者是风马牛不相及的两个概念。公营造物（Anstalten），也称为机构法人，是指为了履行一定的行政管理职能，由人和物有组织地结合起来所组成的公法人。[11]一般认为，公法人包括公法社团、公营造物和公法财团三类。公营造物没有成员，它是国家的政策手段，是为了实现特定的任务而设立的。公营造物的设立人是公权力主体，设立之后，该公权力主体的一些公法任务就由该公营造物承受。[12]所以，公营造物要服务于特定的、持续的行政管理目的，尤其是实现所谓“给付行政”的目的。在德国法上，比较典型的公营造物有联邦银行、各州的银行、储蓄银行（Sparkasse）、国家图书馆、广播电台和电视台等。在我国法人制度中，公营造物的概念并没有被引入，但是，就其本质而言，公营造物大概相当于我国法上的事业单位法人。 二、公有公共设施致害责任的比较法考察 （一）德国 虽然德国1981年制订的《国家赔偿法》专门就公有公共设施致害责任作出了规范，[13]但是，该法后来被宣布为违宪。在德国法上，公有公共设施致害实际上适用民法的相关规定，主要是《德国民法典》第836条的建筑物致害责任和第823条中违反“交往安全义务”（Verkehrspflichten）的责任。[14]因此，德国法上公有公共设施致害的责任基本上属于过错推定责任。此外，德国还制定了一些特别法，针对特殊类型的公有公共设施规定了特别的责任。例如，《德国航空法》规定了国家作为飞机所有人的无过错责任、《德国环境责任法》规定了国家所有的设施环境影响的无过错责任等。[15] （二）法国 法国彻底坚持公私法的区分，因此，对于公共设施致害的侵权责任也是在民法的物的监督者责任之外发展了独立的属于公法责任的公共设施致害的赔偿责任，如使用危险物的责任。[16]在法国，行政法院通过判例确立了公有公共设施致害的无过错责任，此种责任属于国家赔偿责任。具体而言，法国司法判例确立的公有公共设施致害案型主要包括：因实施公共工程而产生的损害；因公共建筑物的存在所产生的损害；因公共建筑物缺乏正常维修造成的损害；因公共建筑物的允许而造成的损害等。[17] （三）日本