论行政立法回避制度.doc

论行政立法回避制度 　　摘 要：行政立法回避制度做为一种民主立法制度应当在我国行政立法活动中得以全面实施，并且其是提高行政立法质量、增强行政立法 法律 文件实效之本源。行政立法回避制度之所以能够做为一种民主制度存在既有其存在的合理性，也有其存在的合法性。为充分发挥行政立法回避制度的作用，必须从立法上予以完善，明确投标单位、被委托的专家或组织应具备的资质，并走政府规章制定的职业化之路。 　　关键词： 行政立法；回避；委托立法；招标立法；合法性 　　Abstract: 　　As a democratic legislative means used in the process of making administrative law, the challenge system should be well established for China?s administrative legislative activities so as to ensure fundamentally the quality and effectiveness of administrative laws. Of course, the existence of the challenge system in the process of making administrative laws as a democratic institution is justified and legalized. To make full use of it, the legislation related to challenge must be improved, the qualification of the agencies bidding for law-making, the entrusted specialists or organizations must be expressly provided and the official regulations must be made in a professional way. 　　Key Words:the administrative legislation; challenge; trusted legislation; bid for legislation; legitimacy 　　 　　行政立法活动随着福利国家行政的到来而产生，并在国家法治建设中发挥着非常重要的作用。在我国，行政立法是立法活动中的不可或缺的重要地位。其所制定法律文件在我国法律体系中占据主要部分，据国务院法制办有关法规、规章备案情况统计资料显示，仅1988年至1998年，地方政府制定的规章就达10 061个。从1949年到1993年底，我国有效的法律不到400个，行政法规则有1 000多个，而行政规章则数以万计，仅《中华人民共和国法律法规全书》选收的就超过了2 000多个(注:数字来源于对《中华人民共和国法律法规全书》（十卷本，全国人大常委会法工委审定， 中国 民主法制出版社，1994年4月第1版）所载法律、法规和规章的统计。)。但是由于行政立法主体的特殊性，行政立法往往在立法实践中出现了立法的部门化、地方化倾向，使行政立法活动变成了一个“部门利益、地方利益法制化”的过程。正如广东省人大常委会副主任钟启权的“五利说”所言： “有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶”，概括了“部门利益法制化”的倾向 ［1］ 。为改变行政立法的现状、提高行政立法的质量，立法实践部门在近来的行政立法实践中进行了大胆的改革与探索，如为打破传统的“部门立法”模式，推进民主立法、开门立法，贵州省首次尝试委托立法，贵州省人民政府法制办公室与贵州一所律师事务所签订了委托起草的协议，将政府规章草案委托 社会 力量起草；随后北京、青岛、郑州等市政府也先后启动了委托立法；重庆市为了使地方立法摆脱部门利益的 影响 ，在全国率先建立了政府立法回避制度，明确规定：“与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。”从而一种新的立法民主制度——行政立法回避制度得以在立法实践中产生并得以全面实施，同时这种民主立法制度也引起了 理论 界及实务界的广泛讨论与关注。大部分人对行政立法回避制度是好评声一片，极力为之呼与鼓，但也有少数学者认为行政立法回避制度不宜全面推广，因为其不仅违背了宪政和行政法治原理，构成了对行政组织法原理的破坏，而且直接违反规章制定程序的相关条例，不利于政府立法资源的充分利用，也不利于整个行政系统的协调和整合 ［2］ 。笔者认为，行政立法回避制度做为一种民主立法制度应当在