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谈破产立法与国企失业职工救济制度的关系 　　一、失业职工救济制度简介 　　破产救济是政府建立的对破产 企业 失业职工基本物质生活予以保障，并为其重新就业提供帮助的 社会 制度。为了减少企业破产造成的社会动荡，保障公民的基本生活需要，稳定社会 经济 秩序，各国均设有失业救济等社会保障制度。我国对失业职工的社会保障制度 目前 包括两方面的 内容 ，其一是失业救济，其二是就业安置，即所谓再就业工程。作为对失业职工的一般社会保障制度，普遍适用于所有企业的失业职工，既包括国有企业的失业职工，也包括其他企业的失业职工，既包括因企业破产而失业的职工，也包括由于其他原因而失业的职工，在适用对象上并无区别，但是，当前因企业破产而失业的 问题 更为突出、集中。 　　为解决失业职工的社会保障问题，1993年4月12日，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，对企业职工的失业保险待遇等问题作出详细规定。1999年1月22日，国务院发布实施了《失业保险条例》（下称《条例》），《国有企业职工待业保险规定》同时废止。《条例》适用的范围广泛，城镇企业事业单位的失业人员均可以依照条例的规定，享受失业保险待遇。《条例》第32条还规定，省级人民政府根据当地实际情况，可以决定将条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。这就使我国除农民以外的城镇劳动者都可以纳入失业保险的范围。 　　根据《条例》的规定，我国建立了失业保险基金制度。《条例》第5条规定，失业保险基金由下列各项构成：1、城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费；2、失业保险基金的利息；3、财政补贴；4、依法纳入失业保险基金的其他资金。应当注意的是，这里并不包括破产企业财产。失业保险基金的支出范围包括：1、失业保险金；2、领取失业保险金期间的医疗补助金；3、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；4、领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴；5、国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。符合条例规定的失业人员，可以领取失业保险金。《条例》根据失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费的时间长短，规定了失业保险金的发放期限。失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省级人民政府确定。失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，还可以按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。 　　在一般社会保障制度中并没有对国有破产企业失业职工的特殊救济措施。现在我们探讨的破产救济制度，除《失业保险条例》等法规中已有规定者外，还包括专门对国有破产企业失业职工适用的其他特殊救济安置措施。 　　现行《破产法》第4条对国有企业失业职工救济制度作有原则规定，指出“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要”。国务院为指导并规范国有企业的破产试点工作而下发的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（下称《通知》及《补充通知》）中，也特别强调在试点城市和地区实施国有企业破产，必须首先安置好破产企业职工，要采取各种有效措施，保持社会稳定，并对此作出许多具体规定。此外，国务院下属各有关部委也就有关问题制定了一些部门规章，一些地方政府还作有地方性的行政规定。这些规定在实践中构成了目前在试点城市和地区对国有破产企业失业职工救济安置的特殊措施。 　　在新破产立法中是否规定对国有破产企业失业职工的社会救济制度，对原国务院规定的这些特殊措施如何处理，对失业职工的救济问题如何解决，构成新破产立法中一个重大的社会政策问题。 　　二、问题的产生 　　从立法体系上讲，对破产企业失业职工的社会保障制度本身并不是破产法的组成部分，破产与社会救济是不同的 法律 关系，尽管在破产法中也有涉及失业职工利益的规定。但在我国目前的具体情况下，对破产企业尤其是国有企业失业职工的社会救济制度是否健全、完善，直接 影响 着破产法的实施，这些法律制度是破产法实施的重要配套措施，也是我国制定新破产法必须认真 研究 、妥善解决的难点问题之一。 　　目前，国有企业以外的其他企业，如私营企业、外商投资企业，乃至集体所有制的企业，一旦破产，职工失业，似乎并没有职工要求政府在现有社会救济制度之外给予特殊安排。唯独国有企业一旦破产，政府便要理所当然地承担起安排职工救济和重新就业的责任。笔者以为，问题的产生可能有三方面的原因。 　　其一是，现有的社会保障制度仍不够健全，尚不足以满足全部失业职工的基本要求。 　　其二是，过去在国有企业的设立、职工待遇等方面存在一些问题，使国有企业的破产难以按现行立法公平进行。同时，在一部