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中国行政法学理论体系之重构 中国行政法学理论体系之重构 　摘 要：以强制性行政行为为主导是我国现行行政法的主要内容。社会主义市场经济以及民主政治的发展与进步已导致行政法理念由控权论向平衡论转变，以非强制的行政指导为主导将成为中国行政法的未来发展方向，这与现行行政法学理论体系存在诸多冲突。为此，必须重构中国行政法学的理论体系：重新定位行政行为的性质、重新构建非强制行政行为的合法性标准、行政救济的受案范围以及行政法律责任体系。 　　关 键 词：行政指导；行政法学理论体系；重构 　　中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０５－００６２－０４ 　　收稿日期：２０１１－０１－１０ 　　作者简介：万高隆（１９６８），男，江西东乡人，江西省委党校（江西行政学院）法学教研部副教授，硕士，研究方向为法理学、行政法学。 　　从传统意义上讲，行政行为是行政主体利用行政职权单方作出的行政相对人必须服从的决定或命令，其本质特征表现为强制性。这与传统行政法中国家与公民之间是一种不平等的纵向关系完全相适应，充分体现了以强制性行政为主导的行政法理论体系。当前，在我国深入实践科学发展观、建设服务型政府、构建和谐社会的大背景下，公民的主体意识、权利意识、参与意识大大增强，传统的强制性行政行为模式显得过于僵硬、消极，无法成为行政法迈向现代化的有力武器。而非强制的行政指导行为则是行政主体在行政权力的背景下通过指导、协商、鼓励等柔和方式做出的由行政相对人自愿接受而不对其产生强制拘束力的行为，其核心理念是国家公权对公民私权的尊重与保护，有助于实现权力与权利关系的平衡，这正符合当下民主行政的需要，以行政指导为主导必将成为现代中国行政法的未来发展趋势。 　　一、以行政指导为主导的价值取向 　　西方发达国家从二战以后逐渐运用非强制的行政指导模式并发挥出独特的现代行政管理功效，成为现代市场经济国家的一种重要的行政手段、行政方式和政府职责。２０１０年３月５日，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出：我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。［１］（ｐ３５）这体现了现代政府行为正朝着民主、平等、服务方向发展的趋势。 　　（一）以行政指导为主导是市场经济条件下转变行政管理模式的集中反映 　　随着我国市场经济的不断完善和发展，行政管理活动几乎覆盖到社会经济生活的每个领域，政府不得不有效利用市场机制，以实现行政目标，市场存在的缺陷和弊端也离不开政府的引导和调控，政府职能应当由仅仅维护社会秩序的消极论文联盟www.LWlm.coM行政向为宏观经济调控和保障人权提供服务的积极行政转变。面对复杂多变的现实社会生活，必然出现行政管理领域中许多行政法律真空。因此，政府部门应当采取积极灵活、注重公平与效率、符合时代特点的方式，充分运用和合理配置资源，以达到提高行政效率和质量、促进社会和谐发展、充分保障人权的目标。非强制的行政指导是适应市场经济和社会发展趋势的一种比较理性的选择。 　　（二）以行政指导为主导是实现政治民主化的重要渠道 　　行政公开化、行政过程的民主化、人民参与行政是现代政治民主化的重要标志。传统意义上的行政行为全然由行政机关单方意志决定，而行政相对人处于消极、被动地接受支配性管理的地位，必须无条件服从，缺乏意见表达和行为参与的制度安排，这与当下我国建设民主政府、服务政府的理念极不相称。随着社会的进步和时代的变迁，行政权的功能已经从统治演进到管理，由管理进化到引导、扶助、服务，行政权的内涵已经不仅仅局限于强制性的权力。［２］（ｐ２０）在现代行政管理中，公民参与行政已成为新的制度价值和民主判断标准，听证、陈述申辩、民意测验、立法参与、执法参与、审议会等直接体现现代行政民主精神的制度不断形成。当前，建设服务型政府正成为我国行政管理体制改革的主流方向，管理即服务的理念日渐深入人心，而服务行政的基本特征在于确立管理过程中的客观中心主义，使政府从以往那种维持统治的工具中改变过来，转而以服务者的身份和亲民厚民的姿态回应公众的要求。［３］也就是说，政府与公民之间的关系强调互动性、协商性、参与性，行政权的运用不仅仅是惩罚性与强制性，更大范围应强调公民的参与。行政指导意味着政府以往那种强制性的角色发生了变化，取而代之的是温和的管理者和积极的服务者，顺应了民主化时代的新潮流。 　　（三）以行政指导为主导是落实科学发展观的必然要求 　　科学发展观的核心是以人为本，意味着从臣民社会向公民社会的转变，具体表现在政府与公民的关系上，必须从公民义务本位和权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变，传统的单一性、强制性的行政行为模式极大地