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从平政院到行政法院 【正文】 行政诉讼是行政法的一项重要制度，提起行政诉讼的前提是行政机关的违法行政处分损害了民众的权益。在 中国 长期的封建专制统治和根深蒂固的官尊民卑意识下，是不存在产生行政诉讼思想和制度的土壤的。直至近代，行政诉讼的理论和实践才在中国逐渐展开。而在行政法学已得到一定 发展 、行政诉讼制度是其中一个热门课题的当今中国大陆法学界，对近代中国行政诉讼制度作具体、详尽阐述的论著极为鲜见 [1]。 学界之所以在这方面如此怜惜笔墨，究其原因，一方面可能是由于资料所限；另一方面，也可能是最主要的，是长期以来对旧法统的全盘否定导致认识上对它的忽视。而就所掌握的材料看，我国 台湾 学者的有关行政法论著对近代中国行政诉讼制度的演变 历史 一般均有较为具体的介绍和阐述，其中，蔡志方所著的《行政救济与行政法学》（一） [2]从历史的角度对于这一内容所作的阐述较为详尽，但其中有些观点尚有待商榷。 　　行政诉讼制度在中国的确立，归根结底是清朝末期宪政思潮涌动和立宪实践的结果。它和其他宪政制度一样，不是中国固有的，而是外来之物。基于此，本章着重从比较的视角，对民国时期引进大陆型行政审判制度所进行的立法、实践运转及这一过程引起的争论和得失等方面作一些梳理和探讨。 　　一、行政诉讼制度在中国的发端 　　关于行政诉讼制度在中国的发端，一般认为是始于1912年3月颁布的《中华民国临时约法》（下简称“临时约法”）。如林纪东在其《诉愿及行政诉讼》 [3]、管欧在其《行政法 论文 选辑》 [4]、翁岳生在其《行政法与 现代 法治国家》 [5]、涂怀莹在其《行政法原理》 [6]等论著中，都是持这种观点的。在中国首次明确规定行政诉讼制度的正式 法律 文件确实是临时约法，其第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”；第49条规定：“法院，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼；但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之”。但一项法律制度的确立，往往都不会是空穴来风和无缘无故的。 　　在行政诉讼制度制度正式见之于临时约法之前，清末最后十年宪政思潮的传播和立宪活动的展开，无论如何还是使立宪思想在中国有了一定的影响。立宪思想的内容之一就是，国家机关也应遵循法律，尤其是行政机关的活动也必须受到法律的约束，如果行政机关的活动违法而损害了民众权益，民众就可以提起诉讼。在这种历史背景下，外国行政诉讼的理论和制度也就逐渐地传播到了中国。 　　从学术理论上看，在这一时期介绍外国宪政制度的论著中，就有涉及行政诉讼制度的。如（日）清水澄著、卢弼和黄炳言翻译的《宪法》 [7]，其“第四编宪法上的机关”就专章对“行政裁判所”作了介绍，包括它的设置、权限等内容；曹履贞编辑的《行政法》 [8]，其“第四编行政监督”的第一章即为“行政诉讼”，具体包括行政裁判所、提起行政诉讼之要件、提起行政诉讼之手续等内容；夏同和编辑的《行政法》 [9]，其“第四编行政监督”也专章有关于行政诉讼的内容，具体包括行政诉讼提起之要件、行政裁判之机关、行政裁判所之权限、出诉期间、行政诉讼提起之手续、行政诉讼审理之手续、行政诉讼提起之结果、行政诉讼判决之结果等，内容比较详尽。 　　稍后一些出版的两本行政法著作关于行政诉讼的内容也比较详细。其一是法国巴黎大学教授裴德埒弥著，项力、张其棫、姜汉澄译述的《法国行政法》，由商务印书馆于1912年出版。该书的“译序”明确地表明了译者翻译此书的目的，即“吾国之俗，于法为近……迩来法政之书，译自东邻者最多，政体不同，难资借鉴，法与吾国政体同而国俗又不甚相异，则同人之急译是书，其有裨益于政学者之研究……”按该书“译例”所言，原著于1900年初版，共分为三编，上编为行政泛论，中编为行政各论，下编为行政诉讼法，此次翻译出版的是上编，中、下两编“俟脱稿后陆续出版”。后两编其后是否翻译出版经查找未果，不能确定，因此非常遗憾不能从中了解有关行政诉讼的内容。但是在把其中的上编翻译而定名为《法国行政法》的此书中还是有涉及这方面的内容。该书第一篇的“第2章行政与司法权分立之学说”中有关于“行政裁判之设立及其扩张”的内容，对法国的州参政会、中央参政院的设立历史作了介绍。 　　另一著作为（美）葛德奈（Goodnow）著、（日）浮田和民翻译、民友社译述并出版之《比较行政法》。该书是关于美、英、法、德四国行政法比较的内容。其中“第六编行政部之监督”下的第4章英美之行政审判权、第6章法兰西之行政审判权、第7章德意志之行政审判权，分别对英美行政审判的特质及历史、法国行政审判权的性质历史及各行政审判厅的设置、德国行政审判制的历史性质及行政审判厅的设置作了详尽的阐述。该书“社序”中写到：“我国官制坏乱、复沓……今议论之声渐作，本社欲搜集东西各国行政法学，移译之以助国人之研究……《比