分而治之和谐共存—中—信访制度与司法制度比较分析.docVIP

分而治之和谐共存——信访制度与司法制度比较分析 [摘要]信访与司法有质的不同，它们分属不同的权力体系，各自都有独特的运行方式、运作逻辑以及功能、程序。任何模糊它们二者界限的做法在 理论 上说不过去，在实践中也行不通。所以无论是信访司法化还是司法信访化都不可取，唯一可行的做法就是：分而治之，实现二者和谐共存。 　　[关键词]信访 司法 比较 分而治之 　　在西方学者眼里，信访与司法分属不同的权力体系，它们之间的关系是清楚明朗的，但在 中国 特定语境下形成的信访与司法的关系，无疑是错综复杂的，它们之间存在的巨大张力彰显出实现二者建设性互动的难度。笔者不揣冒昧，打算从组织、行动逻辑、功能、程序四方面对二者作粗浅探讨，以期抛砖引玉。 　　一、权力的组织比较：科层式和分化式 　　考察一种权力的组织结构，通常需要考虑三个因素：公职人员的性质；他们之间的关系；他们作出决策的方式。1因为这三个要素以不同方式组合会 影响 权力的组织的样式。我们将围绕这三个要素对信访机构和司法机构（法院）进行比较，考察各自的样式。 　　（一）公职人员的性质 　　1.信访机构的公职人员 　　根据《公务员法》第2条规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。信访机构的公职人员在性质上属于公务员，信访机构录用的人员必须符合公务员任职的基本要求。显然仅仅依据 法律 规定，还很难发现信访机构的公职人员与其他行政机关公职人员有什么差别。强化这种差别的是中国独特的信访工作实践，它具有塑造“新人”的作用，使信访机构的公职人员具有显著特点。 　　（1）非专业化。《公务员法》第11条规定，公务员必须符合以下任职条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满十八周岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行职责的身体条件；（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（七）法律规定的其他条件。根据该条规定，从事信访工作不需要专门的知识和专业化训练，信访机构的公职人员都不是法律职业人士。据笔者的调查，在信访机构工作的人也 “呆不长”。“权力被赋予给一些业余人士，他们是一些临时或在有限的时间内暂时履行权威职能的人员。当权力机器掌握在这样一些临时官员手中的时候，一种排外主义精神就很难兴起。”2相对于信访体系而言，哪些是外部人士，哪些是内部人士，这种区分很难做出，而且可能没有太大的意义。因为官员们自己也没有什么专门知识和训练，他们只是为了一种限定的目的而被招募到信访机构中来。他们把普通人的“通才”态度带入到自己的职务中来，将常识性思维引进纠纷解决过程。 　　（2）非职业化。信访工作是一项“吃力不讨好”的工作，付出努力与汗水未必能赢得尊重，所以信访工作对 社会 大众来说是缺乏吸引力的。在每年的公务员 考试 中，考生宁愿选择其他机构而不去信访局，就说明了这点。即使有机会进入信访机构工作，他们也难以持续地保持热情，“换岗”在信访公职人员身上是常发生的事。所以，职业化具有的诸多特征在这里十分显著地“缺席”了。“由于职务活动的短期性，职务活动的例行化没有机会得到 发展 ：新一轮的官员总是带着全新的心态来面对自己的工作——他们有很大的余地去进行自发行动和即兴发挥，也有足够的空间去作出情绪化的反应或凭借过度的激情去行动。有待处理的 问题 很难同个人的特性分割出来。如果任职时间更长一些，某些带有一定刚性的行为方式可能就会加进来，但个人心态和职业态度之间的区分仍然不会像其在职业官员身上体现得那样明显。”1由于人员的非职业化，职业化思维就很难形成，信访问题的处理往往带有很强的个人化色彩，处理的结果也会“因人而异”，所以信访救济具有很大的偶然性。由于人员的非职业化，形成了中国独特的信访实践：信访人反应的问题能否得到解决，取决于领导人的意志；领导接访日也是群众排难解忧日。 　　（3）全能型。信访机构的公职人员是全能型公职人员。这首先表现在知识层面上。信访公职人员不仅要对法律、政策烂熟于心，而且要对作为地方性知识的民风、民俗有深入掌握，专业人才和“不食人间烟火”的圣人是无法胜任信访工作的。其次表现在技术层面。依法办事、依法行政是信访公职人员的基本行为准则，此外，还必须掌握一套说服动员的技术，能够游刃于情理法之中。最后表现在功能层面上。由于信访机构“什么事都管”，决定了信访公职人员职责的多元性。为信访人提供救济是信访公职人员的基本职责，此外，解决纠纷，宣传政策，收集信息，也是信访公职人员不可或缺的职责。 　　2.司法机构的公职人员 　　司法机构的公职人员在这里主要指法官，法官应当符合以下要求： 　　（1）专业化。《法官法》第9条规定，担任法官必须具备下列条件： （一）具有中华人民共和国国籍； （二）年满二十三岁； （三）拥护中华人民共和国宪法； （四）有