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气候变化背景下的中国可再生能源法制 关键词: 气候变化/可再生能源/政策/立法 内容提要: 尽管在《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的框架下， 中国 没有具体的温室气体减排义务，但是中国作为温室气体排放大国和《气候变化框架公约》的成员国，近年来积极通过立法等手段控制温室气体的排放。中国《可再生能源法》及其一系列配套政策的制定就是一个典型的案例。气候变化问题对中国可再生能源法制建设的进程、内容以及体系完善上都产生了实质性影响。 人类正面临气候变化的严重冲击，全球为应对气候变化正在进行积极的努力。1992年《气候变化框架公约》将“减缓”（mitigation）与“适应”（adaptation）作为人类应对气候变化的两项最主要措施。所谓“减缓”实质是指公约的成员国通过减少温室气体的排放或者增加温室气体的吸收“汇”以预防气候变暖，这一措施也被称为“预防性”（preventative responses）应对。所谓“适应”实质是指通过增强生态系统的适应性和社会制度的适应性，以减轻气候变化对人类造成的实际的或者可预期的不良影响，这一措施也被称为“调节性”（adjustments）应对。[1]“目前，控制温室气体排放主要有三种途径，一是提高能源效率和节能，二是可再生能源的开发，三是碳封存技术的应用。前两种方法已经较为广泛的应用，而碳封存技术还不广为人知”。[2]可以说，开发和利用可再生能源，提高可再生能源在能源生产和消费结构中的比重，是除节能、提高能效外最主要的减少温室气体排放的途径，因而有关可再生能源的 法律 与政策在《气候变化框架公约》后受到各成员国的广泛重视。中国作为《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的成员国，在2009 年12 月哥本哈根举行的全球气候变化大会上明确提出“到2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年下降40%-45%”，“通过大力 发展 可再生能源、积极推进核电建设等行动到2020 年我国非化石能源占一次能源消费的比重达到15%”。中国在可再生能源法制建设领域的突出表现，表明中国积极应对气候变化的鲜明态度。 一、气候变化对中国可再生能源法制建设进程的影响 （一）《气候变化框架公约》之前：可再生能源法制几近空白 中国利用可再生能源的 历史 源远流长，例如在远古时代就利用柴草做饭、取暖和照明，这种传统的对生物质能的利用一直沿续至今。但是这并不是 现代 意义上的可再生能源的利用。现代意义上的可再生能源开发利用是20 世纪以后的事情。中国在20 世纪50年代就开始对风能、太阳能、沼气、太阳灶、光伏技术等可再生能源及技术的研发与利用。但是从20 世纪50 年代到80 年代末的40 年间，最广泛应用的可再生能源就是小水电，户用沼气也有一定的进展，其他可再生能源尚处于研发阶段。因而，有关可再生能源的政策除了国家领导人对利用沼气的口号式宣传之外[3]，主要体现在 农村 能源建设的政策之中，如1986 年原国家 经济 委员会下发了《关于加强农村能源建设的意见》，明确提出各省、自治区、直辖市在编制发展农村能源的长远规划时，应包括“节柴灶、沼气、森林能源、小水电、小火电、小窑煤、秸秆利用、太阳能、风能、地热能、海洋能等能源的研究开发和推广规划，农村用能规划（包括乡镇 企业 商品煤、电、油供应）和节能规划”；同时还提出“特别注意小煤窑、薪炭林、小水电的开发，同时，积极进行风能、太阳能、地热能、海洋能和能源作物方面的开发试点”。在法律层面，只有1988 年颁布的《水法》第十六条明确规定“国家鼓励开发利用水能资源”。总的来说，由于发展可再生能源的目标在于补充农村燃料的不足，有关可再生能源的政策与法律真可谓凤毛麟角。 （二）从《气候变化框架公约》到《京都议定书》：可再生能源法制零散、不成体系 20 世纪90 年代之后，三个最主要的因素为中国制定鼓励开发利用可再生能源的宏观政策奠定了基础：第一个因素是随着我国经济的快速发展，传统化石能源不能满足我国城乡生产和消费的需求，可再生能源在满足农村用能需求上具有天然优势；第二个因素是由传统化石能源消耗带来的大气污染问题越来越明显，要求开发利用清洁的可再生能源；第三个因素就是《气候变化框架公约》的缔结，要求各成员国尽可能减少温室气体的排放。在这三个因素的综合作用下，中国从1990 年之后，出台了一系列有关可再生能源的政策与法律。在政策层面，1992 年国务院提出我国环境与发展的十大对策和措施，明确要求“因地制宜地开发和推广太阳能、风能、地热能、潮汐能、生物质能等清洁能源”。1994 年3 月25 日国务院通过的《中国21 世纪议程—中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》明确提出“能源 工业 的发展以煤炭为基础，以电力为中心，大力发展水电，积极开发石油、天然气，适当发展核