滥用与规制：我国社中保基金的监管缺失及其补救.doc

滥用与规制：我国社保基金的监管缺失及其补救 社保基金即社会保障基金，它是指根据国家立法，通过各种特定渠道建立的用于实施社会保障制度的专项资金。我国的社保基金主要包括四个部分：社会统筹基金，个人账户基金，全国社会保障基金和补充保障基金。　 作为老百姓的“安身立命”钱，社保基金对安全性有着强烈的要求。但近年来，社保基金被挪用、被侵吞的案件层出不穷，【1】尤其是上海出现的私人 企业 挪用36．5亿元养老保险基金的惊天大案，使得社保基金严重的安全保障问题暴露无疑。据统计，除上海社保基金外，1998年以来我国清理回收挤占挪用的社保基金已达到160亿元，2001年以来追缴的社保基金也已达到95亿元。不经意间，老百姓的“养命钱”在灰色的通道中蒸发，或者神秘消失，但这并非真相的全部，黑色的线条还在延伸，下一场社保基金案也许正在发生。谁来保证社保基金的安全？如何划清政府和市场间的边界，在社保基金和政府权力之间设置一道牢固的防火墙？这是摆在我们面前的一个严峻课题。　 一、我国社保基金监管体制之检讨　 （一）我国现行的社保基金监管体制　 我国现在实行的完全是一种政府主导型的社保基金监管体制。社保基金主要用于购买国债或存入银行，大部分基金作为政府预算的一部分，投资风险由财政部门承担。社保基金的行政监管与投资运营没有分离开来，政府部门集各项权力于一身，从而造成信息不对称、透明度不高、基金收益率低等突出问题。这种体制的特点可以用“松监督，严管制”来概括。所谓“松监督”，是指由于社保基金监管立法的滞后，造成监管主体缺乏规范的执法依据，从而使得对社保基金的监管力度明显弱化。制度约束的缺失必然导致监管漏洞，这便为暗箱操作预留了空间。所谓“严管制”，则是指政府部门对社保基金的投资、运营以及其他市场化的行为设定了非常严格的限制政策。这种严管制的价值取向，固然有利于保证社保基金的安全，但人为割裂了社保基金与市场尤其是资本市场的关联，无疑加大了社保基金保值增值的难度。　 （二）我国社保基金监管体制问题之管窥　 具体而言，我国社保基金监管体制存在的主要问题在于：　 其一，社保基金监管缺乏完善的 法律 体系和市场体系。在社保基金监管方面，我国出台了不少规范性文件，但这些规范性文件多是以“条例”、“办法”、“通知”等形式出现的，立法层次低，权威性不够，显得零散与混乱。例如，规范社保基金运作的三个主要文件，即分别于1999年7月1日发布实施的《社会保险基金财务制度》，2001年12月发布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，2004年5月1日公布实施的《企业年金基金管理试行办法》，都存在着上述问题。另外，社保基金的运作与管理也需要完备的市场体系，尤其是专业性机构的参与，如基金市场运营机构、基金托管机构、各种提供中介服务的机构等。这些机构在我国的培育与塑造还需要付出更多的努力。　 其二，社保基金监管过分依赖行政手段，社会监督呈现缺位状态。与其他国家主要是依靠立法来监管社保基金形成鲜明对比的是，我国主要采取的是行政手段。这种制度设计，无论是在权威性、稳定性，还是在实施的效果层面，都存在明显不足，“在行政监管过程中，还存在由于有限理性、官僚主义属性、 经济 人属性、垄断性等原因所导致的政府失灵，从而出现行政监管的低效率、无效率甚至负效率。”【2】（P175）更为严重的是，在监管过程中，行政权在利益的驱动下往往会发生异化，出现“权力寻租”现象。再加上我国社会监督机构的不健全和功能的弱化，使社保基金的监管失去了一个良好的渠道。　 其三，社保基金管理透明度低，信息披露不充分。在政府主导型的社保基金监管体制下，社会保障部门集政策制定、保费征收、基金管理、投资运营以及争端处理等多项职能于一身，既当监管者，又充当委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，政事不分。这种政府主导的模式没有透明化的信息披露，没有市场化的监督制衡，更无受益人对于委托人的自由选择权，导致年金运营黑箱作业，效率低下，违规投资、腐败受贿也就接踵而至。以上海为例，上海是全国最大的地方官办年金中心，掌握着110亿元的巨额资金。但在2004年5月中央四部委联合发文明确 中国 未来年金管理的市场化方向后，上海市社保局并未从市场退出，而是继续进行着违规投资的危险游戏。在上海社保基金案中，社保基金是通过委托贷款进入房地产和股市，并委托证券公司做国债回购、协议委托理财等方式被挪用的。整个过程中，社保当局几乎没有向工薪阶层等利益相关者披露任何信息，参保人员的利益被完全漠视了，这是值得人们深思的。　 其四，现行的监管体制难以保障社保基金的保值增值。以全国社会保障基金为例。2000年中国政府建立了全国社会保障基金，作为国家的长期战略储备，用于支持社会保障事业的 发展 。与此同时设立了全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国