论行政规划变更的法中律规制.docVIP

论行政规划变更的法律规制 关键词: 行政规划变更/公共利益/比例原则/信赖保护原则 内容 提要: 当下 中国 的行政规划似乎是在一个法治的“真空”内运行，规划的变更表现的尤为明显，完全不顾及行政行为的信赖保护，也不对合法权益受到损害的利益相关人予以补偿。这种现象的存在严重背离了我们建设法治政府的要求，也极大的损害了民众对政府的信任和尊重。因此，有必要对行政规划变更中所存在的主要 问题 进行反思，从而在实体和程序两方面对行政规划的变更予以 法律 规制。 当人类进入 现代 社会 ，社会生活愈加复杂，社会分工便日益细化，人们之间的社会关系和利益也因此而变得冲突和矛盾不断。对于现代社会而言，建立一个强有力的组织加强协调以维护其内部的稳定和促使其不断向前 发展 成为一个迫切的要求，而在今天看来，只有政府才可以担当如此重任。然而，需要注意的是， “现代国家的行政不比农业或早期 工业 时代 一样,许多国家政策的实行都必须慎谋而后动,因为愈重要的行政措施一定会牵涉到人民的权利义务、国家预算的来源、社会的反应……所以必须事先作周详的规划”。[1]因此，通过行政规划来实施对社会的管理已经成为不可避免的趋势，而合理有效的行政规划不仅可以统筹行政主体自身以及其组成部门之间的行动，使其所控制和支配的社会各种资源得到最为有效的利用，而且可以在其拟定过程中听取各方意见，有利于现存的和未来潜在的问题的解决。[2] 从定义上来看，笔者认为将行政规划界定为 “行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或者公共设施等行政目标,对将来一定期限之内拟采取的 方法 、步骤、措施而对外作出具有法律约束力的计划” 似乎更为合理一些。其本质应是一种行政主体对当下以及未来人们彼此之间以及人类同 自然 之间利益的衡平。诚如德国学者所界定的那样其“是为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程,是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的,甚至相互冲突的利益的过程。”[3] 然而，拘于人类理性的局限和不足，对于自身行为所可能产生的结果和意义，人们是无法完全准确预见的。[4]应该承认，这种理性的局限和不足同样存在于政府机构。而其产生的结果之一，便是政府需要对被“证明”是“失败”的行政规划进行变更。这甚至可以说是行政规划正常的“生理现象”。[5]因此，我们需要经常面对行政规划的变更，以及因这种变更而带来的种种可能的后果，包括那些我们并不十分乐意见到的结果。当然，这并不意味着我们对政府随意、任性地变更自己的规划予以承认，更不意味我们对这种随意和任性应该忍受而无所怨言。我们要做和能做的是对这种变更进行法律规制。这无疑也是一个真正追求民主法治的国度，一个正在建立“法治国家”的政府所应尽的职责和义务。 一、行政规划变更所存在的问题以及其可能的后果 当下的行政规划变更所存在的问题多多，种种问题似乎表明其是游离在一个不受规制的法治化的“国度”之外，其中主要和需待解决的问题在于： 1．行政规划没有法律依据随意地变更，而这种变更又多以公共利益为幌子 在市场 经济 的早期，人们普遍认为“最好的政府，就是管得最少的政府”，作为社会的“守夜人”，政府仅需负责人民安全、维护社会秩序等。然而，随着社会的发展和日益复杂，政府开始主动或者被动地全面干涉社会事务,变成了“从摇篮到坟墓”的全能政府。应当说这种变化是必然而不可避免的。不过，在这过程中，政府任性的随意而为的危险也大大增加，为此大陆法系国家在授予行政机关以广泛的社会管理权和自由裁量权时，同时确立和发展了 “法律至上（the princip1e of the supremacy of the law）”和信赖保护原则。法律至上原则要求行政机关的职权行为必须得到法律的授权和以法律为最终依据，对一些可能对人民权益造成重要的危害的行为必须由法律来规定而不能行政机关自己裁量。信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。[6] 可惜的是，这两个原则在当下中国并没有得到实施，以致于在现实中“没有法律依据也可以制定行政规划已经成为司空见惯的通例”。[7]而行政规划主体不合法、超越法定权限、背离法定程序等似乎也不是什么离奇的事了，而通过这种规划得来的结果，又不被行政机关自身尊重。以城市规划为例，“就时常发生一些遵从领导意志而忽视规划严肃性的例子，往往因个别领导一句话就改变原有的规划。”[8] 这种随意地变更之所以产生，在很多时候是因为行政机关简单地、错误地把公共利益等同于其自身的利益，把利益代表者和维护者（政府）当作了利益人自身（民众）的结果，以为只要扣上“公共利益” 的帽子便可以任意行为。于是，实践中便产生了大量行政机