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铁路系统体制改革 政企分开是成功关键 2012年06月18日 07:02 近日有媒体报道，铁道部正在谋划成立投资、建设、运营三大集团公司。并称，三大集团公司成立后将划归国资委，且铁道部会将相关业务板块分别注入新公司，不再插手铁路业务运行，只负责行业监管和法规政策的制定，改革初步方案或将在10月前落定。但铁道部宣传部于昨日通过新华社表示：近日媒体报道，铁道部改革方案将于10月份落定，谋划成立三大集团。经核实，此报道纯属谣言，铁路有关人员将到该报社了解相关情况，并对其谣言可能造成的后果保留依法追究责任的权利。 　　铁道部对不实传言及时辟谣是必须的，3月初铁道部已就“大部制猜想”进行过辟谣，称其只是一个正在研究的方案并未有定论。但在铁路改革引发热议的当下，传言甚多，以实际行动对改革的呼声予以回应比口头辟谣更有效。多年来，市场化改革在多个垄断领域陆续展开，但“铁老大”却一直“傲然挺立”，改革的呼声从未停止，这次的所谓“三大集团”猜想，亦可视为民间呼声的反应。虽然呼声不断，但铁路系统依旧犹如铁板一块。而且，今年以来各种政策和文件的出台也确实给予了这种期盼实现的希望，导致近几个月关于铁道部改革的讨论异常热烈。所以，此时催生出关于铁路系统改革的传言，不仅体现了各界的强烈期盼，也与近日的改革时机有关。 　　去年7月的温州动车事故发生后，在一系列内外因作用下，铁路系统的体制性改革终于再度露出曙光。今年3月22日，国务院批转国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出“按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案”，其后，各部委研究铁路改革的力度进一步加强。而在今年两会和去年年底的一次发展改革会议上，温家宝总理和李克强副总理都曾表示要支持和鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域，今年5月18日，铁道部又通过网站发布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见（铁政法〔2012〕97号）》，其具体细则包括对民间资本不单独设置附加条件。政企不分一直是铁路系统市场化的一大障碍，在官方作出一系列针对政企不分的改革前置动作并摆出完全对民间资本敞开大门的态度之后，改革在近期展开似乎是水到渠成的事。 　　对于被政企不分的弊端缠绕至深陷泥潭的铁路系统而言，改革已是迫在眉睫。政企不分是计划经济的遗留产物，其诸多弊端一直为人所诟病，巨额负债作为铁道部当下的最大困扰，也是政企不分种下的恶果。现时铁道部背负着2.43万亿元的巨额负债，负债率急升至60.62%，正是由于2007-2010年的四年间高铁“跨越式发展”，导致高铁问题频发，腐败现象丛生，这和政企不分带来的监管虚位等弊端是分不开的。而要从根本上解决这些问题，确保政企分开则是最基本的底线和原则。 　　虽然，无论是“大部制猜想”、“网运分离”这两种主流改革方案，还是近日被报道的“三大集团”猜想，都是围绕着政企分开这个原则展开的，但是如何保证政企分开却依然是一个难题。铁路系统最主要的权力是调度权，她决定着生产、收益、人事等各个方面的利益，因此，调度权一直是被铁道部垄断的，即使是合营铁路，其调度权也是以备受争议的“委托管理模式”紧握于铁道部手中。在“大部制猜想”中，大交通部下设铁路运输管理局，地方铁路局可能改制为铁路运营企业集团以实现市场化，但规划运输的调配和管理仍属铁路运输管理局，基本等同于铁道部换了个名字而已。而“网运分离”和“三大集团”类似，只是少了投资集团，仍是建设和运营分开，但这种情况下，集团很可能由国资委参股成为央企，和行政权力向来有着千丝万缕的关系，那么即使调度权下放至运营集团，如何限制如“委托管理模式”一般的行政权力渗透，依旧是一个极大的挑战。 　　2000年前后以及2008年的“大部制”推行时，铁路系统进行政企分开的体制性改革的呼声非常高，但两次都未能成功推进，只盼此次的热烈讨论确能成为改革契机，能在铁路系统这块坚硬的铁板上打开缺口。更重要的是，在改革启动后，要保证不是空欢喜一场，必须对政府管理职能进行严格的限制，把所有可竞争领域真正交给市场，否则，伪市场化改革可能会造成民间资本纯粹为铁道部巨额负债埋单、铁路系统在实际垄断的情况下以市场化的名义大肆涨价等危险状况。在铁路系统的体制改革中，不仅要打破如今政企不分的体制形式，更不能让政企不分借着改革后的机制还魂，唯有如此，改革才有成功的可能。