政府作为补偿义务主体的现实与理想.docVIP

　　政府作为补偿义务主体的现实与理想 内容摘要：我国各领域生态保护补偿均通过契约，规范因限制资源开发利用而给予补偿的政府，以及因丧失发展机会和保护生态而接受补偿的主体，其本质是民事财产权的运行，鉴于生态保护补偿第一案还满足民事诉讼的形式要件，由此，补偿纠纷就是民事纠纷。根据合同原理，哪一级政府承诺提供补偿资金，哪一级政府就是补偿义务主体。然而，现实的未必就是合理的，当政府履行补偿义务时，资金来源过度依赖中央政府，这使补偿关系不仅与受益者补偿原则不匹配，而且加大了中央政府的负担。为此，需要应然意义上的补偿义务主体层级。其中，受益者补偿不仅是生态保护补偿的基本原则，对于确定区域、流域补偿政府的层级更具有操作价值，该原则的不足可以通过央地合理分权理论解决，即根据生态环境服务的惠及面合理分配央地财权事权，划定应然的履行具体补偿义务的政府。 中国 1/vie 　　关键词：生态保护补偿 政府 补偿义务主体 受偿权利主体 　　一、问题的提起 　　我国当前各领域广泛开展的生态保护补偿 〔1 〕实践，既包括湿地、森林、草原等重点领域以中央财政转移支付为主要形式的补偿行为，也包括重点生态功能区、自然保护区等区域补偿，还包括流域补偿。〔2 〕这些补偿本质上均体现了民事财产权的运行：其中，重点领域补偿、重点生态功能区、自然保护区补偿的实施，以契约的形式，均通过作为环境利益受益者的政府 〔3 〕对环境资源的开发利用主体进行财产权限制，补偿其丧失的发展机会成本和环保投入，在此，政府是单方的补偿主体；而在“交易型”的跨区域、流域补偿中，则通过双方政府的约定，由一方政府提供生态服务，另一方政府给付补偿资金，在此，政府既可以是补偿主体，也是受偿主体。无疑，政府作为补偿义务主体的角色，直接影响生态保护补偿的实效，鉴于此，从法理的角度分析作为补偿义务的政府时，首要的问题是政府与受偿权利主体之间的法律关系究竟何为？接下来的问题是，如果补偿资金给付不到位，权利人该如何救济？进一步而言，核心问题在于，当生态保护者的受偿权受到侵害时，向哪一级政府求偿？带着这样的疑问，笔者拟对上述思考逐一回应。遗憾的是，现有的研究和滞后的立法均未能就这些关键议题给予回应，直接影响了司法实践中生态保护者的受偿权救济。 　　笔者在研究中逐渐发现，生态保护补偿本质体现了民事物权及债权关系，其属性为民事纠纷，倘若作为补偿义务主体的政府层级得以明确，受偿主体的权利可以诉诸民事诉讼解决，这便是本研究的价值所在。具体而言，拟按照如下路径展开分析：首先，从天目山生态保护补偿第一案引出补偿义务与受偿权利问题；其次，就补偿与受偿这一核心行为的争议法律属性从民事纠纷角度予以证成，并确定现有制度框架下的履行补偿义务的具体政府；再次，指出实然状态下的补偿义务主体角色不符合受益者补偿要求，应当进行新的理论反思，并以此指导新的补偿实践；最后，根据一定的标准总结出应然层面履行补偿义务的政府层级，以明确受偿权利主体可以向哪一级政府求偿。 　　二、生态保护补偿第一案中的补偿义务与受偿权利 　　（一）案件事实 　　1993年3月，临安市政府下发了临政发（1993）54号《关于扩大天目山自然保护区范围的通知》文件。文件载明：经县政府研究，在权属不变、农户不迁、合理开发、统一管理的原则下，决定扩大天目山自然保护区范围。根据该文件，鲍家村的部分石竹林被划入天目山自然保护区。同年5月3日，临安市人民政府将扩区意见书面请示浙江省人民政府。同年6月16日，浙江天目山国家级自然保护区管理局（以下简称天管局）、西天目乡人民政府与鲍家村等9个村民委员会签订了《天目山国家级自然保护区西关实验区联合保护协议》，协议由临安市人民政府鉴证。协议载明，扩区后的山林仍为各村所有，在统一管护的前提下，经批准可有计划地适度经营，经营收入归权属者所有。同年6月28日，浙江省林业厅将天目山自然保护区扩区意见书面请示国家林业部。该请示文件载明，扩区后实行权属不变，农户不迁，统一管理，利益分享。1994年5月11日，国家林业部批复浙江省林业厅，同意浙江省林业厅的扩区意见。之后，有关政府、部门一直未对利益分享问题作出处理。2000年9月26日，临安市人民政府会同天管局、西天目乡人民政府、鲍家村等9个村的村干部，就扩区后的保护、开发问题召开了协调会，并形成协调会议纪要。该纪要载明，新扩区建立后，给有关村民的山林开发经营带来了影响，对规划要求绝对保护的范围由市政府作适当补偿，具体补助办法和时间待市政府研究后确定。2000年11月，部分原告要求西天目乡政府和天管局批准他们上山开发经营石竹林，天管局书面答复：申请人提出的山林属绝对保护区，根据协调会纪要和乡、村的要求，必须进行严格保护，严禁劈山、砍柴砍树、开垦等。此后，部分原告先后向鲍家村委、西天目乡政府、天管局和