耕地承包经营权登记遗留问题研究.doc

耕地承包经营权登记遗留问题研究 　　摘 要：《不动产登记暂行条例》已于2015年3月1日正式实施，不同部门负责的多种不动产登记工作也将陆续归于同一登记机构，而原有的各类登记工作还存在一些问题亟待解决。因此，根据与重庆市农委工作人员、65名乡镇领导干部的访谈和248份问卷调查，梳理出重庆市耕地承包经营权确权登记工作出现的六个方面问题，并在深入分析其原因的基础上，进一步提出了相应的解决对策与建议 关键词：耕地；承包经营权；登记 中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0035-03 对于任何一个国家而言，不动产产权登记都是一项基础性工作[1]，是国家治理能力现代化的重要标志之一。土地是其他所有不动产的基础，特别是耕地又是农业最基本的生产资料和农民最可靠的社会保障，土地政策问题历来也是决定民心向背的关键问题。当前我国耕地实行农民集体所有制和土地承包经营制度，要在农村进行全面深化改革就需要进一步明晰农村土地尤其是耕地的产权，因此，必须做好耕地等不动产的登记工作。在这种背景下探讨如何解决耕地承包经营权确权登记遗留问题具有重要的现实意义 一、重庆市耕地承包经营权确权登记工作存在的六大问题 2011年，根据党的十七届三中全会精神，依据农村土地承包的相关政策法规规定和重庆市政府《关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》，重庆市农业委员会在全国率先基本完成全市的耕地承包经营权确权登记工作。此项工作依据全国第二次国土调查（简称“二调”）集体经济组织土地所有权确权面积进行，完成全市应确权农户的95.77%和家庭承包方式承包耕地面积3 352.38万亩，基本实现了家底清、权属明、面积实、档案全、社会稳的目标。本课题组经过与重庆市农业委员会工作人员、38个区县65名乡镇长及书记的访谈和248份问卷调查，对此次重庆市农村土地承包经营权确权登记工作进行了梳理，发现因时间紧、任务重、工作量大等原因，导致登记过程出现部分问题 （一）登记机构不统一 《物权法》第10条第二款规定“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，有法律法规规定。”《不动产登记暂行条例》第4条规定，“国家实行不动产统一登记制度”，第6条规定“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。”根据相关规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书核发是县级以上人民政府，土地他项权利证书核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门。”而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业的行政部门负责，相应的权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责，包括农村土地承包经营权证和林权证登记簿，记载农村土地承包经营权和林权的基本内容。其他不动产登记也存在类似问题。由此产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端，不仅增加了交易成本，阻碍了交易效率，更有害于交易安全，易引发各种纠纷[2] （二）耕地边界及面积不明确 《农村土地承包法》第15条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”因此，集体经济组织内的农户是农村土地的承包主体。从问卷调查和农委工作人员介绍可知，耕地边界及面积不明确问题主要分为两类：一是指集体经济组织内部农户之间的承包地“四至”界限不清（收回问卷提及比例：31%），包括集体经济组织与承包户之间、农户与农户之间的纠纷；二是土地流转后实现规模经营、土地整治等使原有“四至”界限变动或消失（23%）。前者主要是历史原因造成的，土地发包时未能指明承包地具体界限，承包合同记录的边界无明显标志物，更无精确的经纬度数据；后者发生的原因是，在新时期为提高土地生产力进行土地流转和整治，原有承包地界限被人为清除，且未开展原有边界的精确测量和记录 （三）已登记耕地被撂荒 该次确权登记的依据是国土资源部门提供的“二调”集体土地数据。“二调”到确权登记时有一定的时间跨度，这个时间段内有部分原来的耕地因各种情况而出现了撂荒。部分来自渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区的乡镇干部提到，高山移民政策使得原来深山中的部分耕地在移民后便无人耕种，但图斑上依然是耕地，这样也就根据要求继续登记为耕地。另外，农委工作人员认为，有些耕地虽然仍在耕种，但由于地处偏远，部分地块可能很快将被撂荒或退耕还林、还草 （四）农民权益保障不充分 根据回收问卷和访谈获悉：此次耕地承包经营权确权中，为避免引发新的矛盾纠纷，经区县政府审查同意后，对在规划建设区内即将被征用耕地的部分承包农户暂缓确权。从根本上来讲，耕地承包经营