《公共管理导论》(澳)休斯-著-第九章-财政管理.ppt

第九章 财政管理 一 政府预算 二 传统的财政管理 三 财政管理改革 四 对财政改革的批评 财政管理或许是政府内部管理中最为重要的部分。政府的任何活动都需要资金以推动其运转；实际上，政府机构以其征税能力和税收使用能力而区别于社会的其他部门。资金的使用决定了政府活动的性质和范围，也决定了在争取财政支持的政治竞争中的成功与失败。政府的预算过程实质上是公共部门之间激烈竞争和较量的过程。 财政管理改革已经成为整个公共管理改革的关键之一。而政府预算是财政管理的最重要部分，也是官僚制组织活动的中心。 在财政管理诸如英国1982年的财政管理议案(FMl)和澳大利亚的财政管理改进计划(FMIP)等更宽泛的预算策略之中，目前财政管理与人事管理、绩效管理已紧密地联系在一起 。 引 言 一、政府预算 政府预算即一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。 政府预算制度起始于抑制统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。 一、政府预算 经济职能 财政职能 预算的职能 配置 分配 稳定 对政府和公共部门的 总支出进行评估 对政府处理财政事务 进行核算和控制 政府试图通过预算来决定经济生活中公 共活动的水平，对收入和福利进行合理 的分配，对经济活动的总体水平进行 某种控制，等等。 预算的财政职能类似于会计 职能。政府需要为其全部活动 制定资产负债表，使公众可以 评审政府收支项目。 政府预算的财政职能 预算是协调政府账目之所在，也是为公众评审列举收支项目之所在。 预算编制的主要步骤是： 制定——起草预算； 授权——立法机关正式批准； 执行——预算实施； 评估——预算执行得如何。 预算涉及立法，任何政府支出和税收方案都必须严格地以法律为基础。 政府预算的财政职能 西方不同国家预算与立法机构之间存在着差异： 在英国和其他议会制国家中，政府牢牢控制着财政资源；政府能够控制全部四个阶段，并几乎完全控制前三个阶段。 在美国，立法、行政和司法的分立，意味着虽然总统可以提出一项预算，但是国会并非必须接受其中的任何部分。国会也能够提出自己的预算方案。 二、传统的财政管理 传统财政管理的形式----线性预算 传统财政管理的通常形式是传统的预算，又称线性项目或投入预算。这种预算以一年为限，它仅包括行政过程中的投入，在既定预算中进行分配的资金总额通常将表明从上一年批准的支出中逐年递增的变化。 二、传统的财政管理 传统预算的主要特点 第一，将资金配置在行政任务的主要投入上，包括人员、设备、邮递方面的费用以及部门运营所用的临时性项目的资金。 第二，预算包括上一财政年度收入和支出的比较。 第三，使用基数法编制预算，是一种渐进性预算，仅仅以上一年度的预算记录为基础，预算体现了一系列在上一年度基础上的不断增长。 二、传统的财政管理 传统预算的优点 可以限制经过投票表决的拨款总量支出和项目支出。 如果为了宏观经济目的不得不在年中削减综合预算，那么它提供了某种程度的灵活性。 是一个很好的控制机制，因为它可以很容易地看到资金是否用在了已投票通过的项目上。 这一制度非常适合一年一度的预算周期，并从中要求行政机构将它们的实际支出与所分配到的数额加以比较，进而评估下一年度那些项目和附加项目所需的资金。 传统预算使预算显得更加容易且便于管理，相对于每一个项目都必须从头开始证明其正当性，根据历史基础的论证要更容易一些。 二、传统的财政管理 传统预算的缺陷 这种追溯性的控制本身对提高管理效率毫无意义。管理者可能过分关注于表明他们“正确地”花钱或精确地花费了所分配到的资金，而不考虑他们的支出是否有效率或是否实现了其目标。 表现在： 第一，从预算数字中不能清晰地看到部门或机构实际上做了什么，以及它们做得好不好，因为它强调投入而非产出。在投入的费用和目标的实现之间不存在必然的联系 。 第二，线性项目预算是非常短期的，一般只持续一年的时间。这意味着长期的预算项目趋于持续不变而且缺乏任何细节上的考虑。 第三，预算中详细说明的支出项目是非常严格的，因为管理者把资源从一种支出转向另一种支出时几乎没有灵活性，可能带来不必要的浪费。 第四，传统预算中的信息匮乏意味着政治官员进行重大变革的能力是有限的，政治官员和公众没有令人满意的方式来判断纳税人的钱是否用在预期项目上，或者是否得到有效的使用。 三、财政管理改革 改革的