北极治理与欧美政策实践的新发展.PDF

欧洲研究 2013年第6期 北极治理与欧美政策实践的新发展 程保志 (上海国际问题研究院海洋与极地研究中心助理研究员) 在全球气候变暖、北极海冰快速消融等因素的推动下，以海上航道的归属与 利用、自然资源的勘探与开发、原住民社群的经济社会发展，以及区域生态、环境 保护等为代表的各种北极治理议题，正 日益引起国际社会的广泛关注；而作为北 极治理的重要行为体，欧盟与美国的北极政策实践值得密切关注。 近年来，基于 自身应对气候变化与能源安全的多重战略考量，欧盟对北极事 务表现出 日益浓厚的兴趣 ；以欧盟委员会、理事会及欧洲议会为代表的欧盟三大 机构连续推出有关北极政策的官方文件 ，宣示欧盟在北极地区的利益关切 ，展示 其作为北极治理公共产品提供者的角色定位，并积极谋求北极理事会的常任观 察员资格。2008年 11月，欧盟委员会推出首份北极政策报告 《欧盟与北极地 区》，强调无论在历史、地理、经济和科学等方面，欧盟都与北极有着重要而密切 的联系；同时，反对任何将欧盟或欧洲经济区成员国排除在外的政策安排，并主 张将北极事务纳入更为广泛的欧盟议程 中，以持续加强与北冰洋沿岸五国之间 的对话。2009年 12月欧盟部长理事会通过的关于北极事务的决议，以及 2011 年 1月欧洲议会通过的 《可持续的欧盟北方政策》决议，均是对上述委员会政策 文件的进一步阐释与发展。①此外，《里斯本条约》的正式生效与实施，则使欧盟 对内与对外政策得到整合，其中欧盟对外行动署在北极事务上的协调功能将得 到极大的提高。2012年 3月，在 “欧债危机”持续发酵的背景下，欧盟外交事务 与安全政策高级代表阿什顿访问了芬兰、瑞典、挪威三个北欧国家，表示希望通 过与有关北极国家的沟通和交流，推进欧盟在北极地区的战略和政策。2012年 本文为 “南北极环境综合考察与评估专项资助”，同时也是国家社科基金青年项 目“北极国际法律 制度的构建与中国权益拓展问题研究”(项 目编号：2013CFX122)的阶段性成果。 ① CounciloftheEuropeanUnion， “ConclusionsonArcticIssues”，16826／08，Brussels，8Decem— ber2009，European Parliament， “Resolutionon aSustainableEU PolicyfortheHigh North”，2009／2214 (INI)，Strasbourg，20January2011． 欧美关系：进展与前景 47 6月，欧盟委员会正式发表 《发展中的欧盟北极政策：2008年以来的进展和未来 的行动步骤》。这一最新战略文件，①强调要加大欧盟在知识领域对北极的投 入 ，并以负责任和可持续的方式开发北极，同时要与北极国家及原住民社群开展 定期对话与协商。 结合有关官方文件，欧盟的北极政策 目标大致可归纳为三个方面：北极环境 及生态保护、北极资源的绿色开发和提升北极多边治理。在北极环境保护上，欧 盟强调将尽最大努力防止和减轻气候变化的负面影响，保护北极的自然生态和 社会生态；在北极资源的绿色开发方面，欧盟认为北极航运、自然资源开发及其 他企业行为须采取负责任、可持续和审慎的方式进行；在提升北极多边治理问题 上，欧盟认为 《联合国海洋法公约》及其他有关国际文件构成多边治理的坚实基 础。但三大政策 目标之间难免存在不一致、甚至相互冲突的地方；最为明显的是 能源安全与气候变化这两大政策领域之间的矛盾。首先 ，对欧盟而言，能源安全 主要意味着能源供应安全，即能源的依赖性和稀缺性问题，它要求增加能源供应 或能源替代。北极作为能源聚集地提供了新的能源供应的可能，但该地区主要 蕴藏的是油气等化石燃料之类的传统能源，而它们正是二氧化碳排放的主要来 源。这与欧盟应对气候变化政策的目标(即关注可替代的清洁能源及在全球气 候治理领域确立领袖地位)相矛盾。其次 ，北极的资源开发是一项高能源密集 型的产业活动，这与欧盟强调能源效率的政策 目标相悖，并可能给当地环境造成 损害，进一步加剧气候变化。因此，欧盟官方文件所描绘的三大 目标之间的和谐 状态，在其北极政策实践中实际上是很难实现的。