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粮食主产区发展的理论基础与政策导向 　　近年来，为确保国家粮食安全，中国政府制定实施了一系列支持粮食生产发展的政策措施，并在投资和政策方面对粮食主产区给予一定倾斜。由于粮食是一种准公共产品，也是一种弱质产业，其比较利益低，在工业化和城镇化快速推进的背景下，粮食主产区面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境，其范围呈现不断萎缩态势。借鉴中国扶贫的经验，当前很有必要采取普惠制与特惠制相结合的办法，即把粮食产业政策与粮食主产区政策（粮食区域政策）有机结合起来，在进一步加大对粮食生产发展支持力度的基础上，单独对粮食主产区实行一种特殊的国家援助和补偿政策，着力支持粮食主产区发展粮食生产，推进经济社会全面进步，使之在成为全国粮食生产核心区和粮食安全重要保障区的同时，能与全国其他地区同步实现全面小康和现代化目标。 　　一、对现行国家粮食主产区政策的反思 　　近年来，中国政府日益高度重视农业发展和粮食生产，先后启动了优质粮食产业工程、沃土工程、种子工程、植保工程、节水农业、中低产田改造、大型商品粮基地建设等项目，制定实施了一系列支农惠农政策。从2004年起，中共中央连续9年出台了以“三农”为主题的一号文件，同时在全国范围内推广粮食直补政策，启动实施了良种直补、农机购臵直补、粮食最低收购价、农资综合直补等措施，由此初步形成了一个有利于保障国家粮食安全和农民增收的粮食补贴政策体系。这些政策主要针对种粮农户，以粮食生产为重点，属于普惠性的粮食产业政策，它对调动农民种粮积极性，稳定和增加粮食生产，保障国家粮食安全起到了重要作用。 　　粮食主产区在国家粮食生产和安全中起到至关重要的作用。2008年，全国13个粮食主产省区粮食产量占全国总产量的74%以上，商品粮数量占全国的80%以上。为支持粮食主产区发展，从“六五”末期开始到1992年止，原国家计委在粮食主产区建设了362个国家商品粮基地县。1993年，国务院通过了原国家计委提出的扶持粮食主产区发展经济的九项政策措施，在基础设施和仓储设施、“三高”农业、良种引进、小城镇建设、农业信贷等方面给予扶持。从1994年起，国家每年安排65亿元专项贷款，扶持商品粮棉大县发展经济，其中粮食大县523个，棉花大县150个。1995年，中央提出“要有重点地选择若干片增产潜力大的地区，集中投入，建成稳定的商品粮生产基地”。从1996年起，有关部门根据中央、国务院的部署，在粮食主产省区以地市为单位，集中连片建设国家大型商品粮生产基地。截止2007年底，国家累计安排中央投资39亿元，先后在黑龙江、吉林、河北、山东、河南等省区，建设了60多个大型商品粮生产基地。2009年国务院通过的《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，提出从13个粮食主产省区选出680个县（市、区、场），着力打造粮食生产核心区。2010年9月，国务院在山东省烟台市召开全国粮食主产区农业生产座谈会，明确国家支持“三农”发展的各项政策措施要进一步向主产区倾斜，农业发展项目要优先安排给主产区，资金投入要重点用于主产区。2012年，在财政部安排的中央财政农业综合开发部门项目资金中，粮食主产区占61.0%，比上年提高近5个百分点。 　　由此可见，近年来中国涉及粮食主产区的政策主要集中在两个方面：一是中央支持商品粮基地建设和产粮大县发展的相关政策；二是中央支持粮食生产和农业发展的普惠政策向粮食主产区倾斜。这些政策虽然在较大程度上促进了粮食主产区的发展，尤其是主产区的粮食生产，但由于没有考虑到粮食主产区的特殊性，至今仍缺乏一个独立完善的国家粮食主产区政策，致使粮食主产区长期积累的各种矛盾和问题日益增多，成为当前中国主要的关键问题区域之一。特别是，在当前工业化和城镇化快速推进的背景下，这种只有单一的粮食产业政策而没有完整的粮食主产区政策的中央援助政策，日益暴露了诸多弊端。 　　1.忽视了粮食主产区的特殊性。目前，中央支持粮食生产的相关政策大都是普惠性的，而且主要局限于粮食生产和粮食产业发展，局限于生产性的政策范畴，即围绕扩大粮食生产而出台各种惠农政策，忽视了粮食主产区除粮食产业之外的其他区域性政策需求，由此导致主产区粮食生产与加工转化之间的不协调，相关配套政策和公共服务滞后，地方财政包袱沉重，缺乏自我发展能力。更重要的是，面对粮食主产区长期存在的多方面利益损失，至今仍缺乏一个完善的区域利益补偿机制。这种利益补偿机制是建立主产区健康发展长效机制的重要组成部分，对促进粮食主产区的可持续发展将起到重要的作用。 　　2.加剧了粮食主产区的萎缩趋势。建国以来，中国粮食生产区域由南方持续向北方转移，由东部、西部逐渐向中部推进，其中东南沿海区粮食生产急剧萎缩，东北区和黄淮海区形成了全国粮食增长中心，粮食主产区的边界明显地呈现出缩小趋势，粮食净调