西方文官制度中的“两官分途”和“政治中立”在服务型政府建设视野下中国公务员制度中的可行性.docVIP

西方文官制度中的“两官分途”和“政治中立”在服务型政府建设视野下中国公务员制度中的可行性 　　“两官分途”和其“政治中立”的价值，因其重要的作用被视为西方文官制度的一个基本原则。构建服务型政府是中国新一轮政府改革的目标。本文将在服务型政府建设不断推进的背景下，深入讨论我国实现“两官分途”的可行性，并将分析比较我国的公务员制度和西方文官制度中的“两官分途”和“政治中立”。这将会对我国公务员制度改革起到一定的借鉴意义。 　　“两官分途”，就是指在西方文官队伍中实行政务官和事务官相分离，是鉴于政务官与事务官在政府中的地位、职责不同，性质、职能相异，采用不同的法定制度来管理这两类公务员。“政治中立”是指事务官，在执行公务的过程中应超然于政党政治和个人政治理念之外；不以行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，不受利益团体的影响，更不能图谋某个集团的利益，采取统一、一致的标准，执行法律；不介入派系或政治纷争，专心执行本职工作。 　　一、服务型政府视野下“两官分途”与“政治中立” 　　公民治理的发展，服务型政府建设推进，需要做到公共政策反映公民的意志、公民参与公共政策的执行并且把公民是否满意作为评估政府绩效的最终标准。要求我国在公务员制度和干部人事制度上都应有继续的改进和突破。 　　“两官分途”与“政治中立”似乎都很难在我国照搬实现，不符合我国的国情和政治体制。但不可否认，西方文官制度的这一核心制度和价值观在对西方民主社会建设以及科学管理上发挥着重要的作用。当前，我国的公共行政同样以公众利益为向导，凸显公共服务职能。为追求公平正义、效率民主及参与的多元平衡共进，就需要做到公共政策反映公民的意志。在新形势下，有必要探讨我国公务员制度实行“两官分途”的政事分类是有必要性和可行性的。 　　笔者认为，中国共产党是代表最广大群众基本利益的政党，我国党的利益和人民群众的根本利益是一致的。因此从这个角度出发，所谓的“政治中立”在我国是具有很大的可行性的。西方公务员制度的“政治中立”原则不是对事务类公务员的政治要求，而是在政治体制上所作的一种法律保证和技术保证。在本质上是一种技术上、程序上的政治设计，旨在保证在多党竞选的体制中，政府功能的稳定性和连续性，以提高事务类公务员职业的专业化水平和执行公务的独立性。我国是共产党领导的社会主义国家，不同于西方的多党竞争、三权分立的政治体制，当然没不可能照搬西方公务员制度的“政治中立”原则。但我们应该准确地把握“政治中立”原则真正的内涵及功能，强调我国业务类公务员在依法执行公务对相对于执政党组织而言保持“中立”，而不是所谓“政治中立”，这也符合我国政治体制改革所要求的实行党政分开，强化政府职能，提高政府效率的目标。 　　二、服务型政府建设视野下的“两官分途”在中国的可能性 　　基于笔者在第四部分分析了我们对“两官分途”与“政治中立”的重新认识，打破我们一贯的否认态度，那么，在我国“两官分途”是有“本土化”的现实性，实行公务员分类管理是有土壤的。 　　（一）深圳市的公务员分类管理改革 　　2010年2月《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》发布，这项改革的主要内容是将大部分公务员“去官化”。这次改革对理顺公务员队伍中的事权关系起到了一定的积极作用，这在我国在公务员制度上是个漂亮的转身。此实施方案明确取消了领导干部的终身制，使广大的寒门学士有了更多参政、议政、执政的机会。同时剔除了一些纨绔失职、无所事事的干部子弟，这在一定程度上提升了我国公务员的整体水平，给中国特色的“两官分途”的实践探索提供了积极的条件。 　　（二）我国推行公务员分类管理的障碍 　　深圳市公务员分类改革虽然开始有一个好的开端，但我们也要看到，在我国要实现分类管理必然遭遇很多困难。就深圳市公务员分类管理来讲，在分类管理上就遇到了很多困难和阻力，包括如何合理进行工作分析、制定绩效考核、设计评价体系、评估主体选择等。还有来源于施行分类管理所遇到的基础性工作障碍，包括目前公务员管理的观念和方式已经发生了改变、相应制度还需要不断调整和完善等。上述问题亟待解决，稍有差池便很可能会使公务员分类改革从此陷入困境。如果要使我国和西方文官制度的“两官分途”一样，实现政事分类，则面临着需要解决来自传统思维、传统体制、思维定式和利益群体等许多方面的阻力，同时也需要寻找可行的实施路径。 　　（三）我国推行公务员分类管理的建议 　　首先是要重新认识“两官分途”与“政治中立”。“政治中立”的原则其实并不是完全没有中国本土化的可能，在政治上坚持与广大人民群众根本利益一致的中国共产党的领导，在业务上“中立”，这是符合其内涵与精神实质的，也有利于公共政策的推行与执行符合广大群众的利益。对“党管干部”原则要认真把握，党政职能分开，优化政府的管理，加强党在政