大清的薪酬改革为何无法养廉.docxVIP

人们对高薪养廉这个说法很熟悉，养廉这个词其实来源于清朝的养廉银制度，是中国清朝特有的官员俸禄制度，创建自清朝雍正元年，也就是1723年。这项俸禄制度本意是想借由高薪，来培养鼓励官员的廉洁习性，并避免贪污腐败发生，因此取名为“养廉”。这一制度实施了将近二百年之久，对当时的政治、经济、社会、生活诸方面产生过一定影响。　　但是，养廉银却并没有真正使官场清廉，官员们逐渐将养廉银作为自己的正常收入，而忽略了该项收入设立的意义，养廉银外又私征养廉银，捞取灰色收入成了官场潜规则，导致清朝地方贪腐情况几乎为史上之最。那么，雍正皇帝为什么要推行养廉银制度？在实际的施行过程中遇到了哪些问题？这项以高薪养廉为初衷的薪俸制度为什么并没有达到涤荡官场、根治腐败的目的？　　清朝初期，各级官员的薪俸非常微薄，一品官员的俸银每年不过一百八十两，二品的总督每年的工资是155两，再往下，巡抚是130两，知府是80两，知县是45两。这一薪酬标准根本不够官吏开支，加上地方官还需要相应的办公支出，朝廷还不断要求官员们“捐俸”、“减俸”以满足军事行动带来的国家开支，使得官员们入不敷出，生活窘迫。为了维持其正常工作生活或挥霍性消费，以及迎来送往、打点上司，各级官员除了靠贪污受贿外，还有一种捞钱的措施，就是征收耗羡。　　当时，凡是州、县官，主要靠征收钱粮时进行盘剥。钱粮就是田赋，最初征收实物，后来改成征收银钱。无论征收实物或银钱，都有一种“耗羡”陋规，所谓“耗羡”也就是指在征收银粮时，以弥补损耗为由在正额之外加征的部分。一般情况下，征收的银两中，每两加征四至五钱作为火耗；一石粮要加征二升，整个州、县的总量就是一笔可观的数字。实际上这笔耗羡并不归公，而是完全入了州、县官的私囊，成为公开的、照例的好处。有时候各种各样的额外陋规，甚至超过正常税收的十几倍。　　各级衙门私征耗羡的增加，对整个吏治和百姓生活都造成了极大的损害。上司与下属通过私征火耗，上下勾结，相互庇护，官吏由此肆无忌惮，不仅更加严重的征收火耗，还侵吞挪用公款，造成数百万的亏空，严重影响了政府的财政收入，而且对于贫苦百姓的盘剥，使得清初社会稳定和经济发展都面临严峻的挑战。　　康熙年间，就曾有御史提出，“俸禄不增，贪风不息”，提议将耗羡的私征改为公派，即“耗羡归公”，一部分银两可以弥补地方财政的亏空，一部分可以“量留本官用度”，但这样一来等于公开承认耗羡加征的合法化，等于承认官员的灰色收入。康熙帝不愿意承担这个骂名，没有同意这样的改革方案。　　雍正帝即位后，面对社会经济的严峻形势，试图在吏治、财政方面有所振作，在臣僚上书的基础上，迅速拉开了耗羡归公，以及用耗羡银支付各级官员养廉银的序幕，并于雍正五年形成定制。雍正亲自解释了养廉银的含义：“因官吏贪赃，时有所闻，特设此名，欲其顾名思义，勉为廉吏也”。　　养廉银的来源来自地方火耗或税赋，以各地征收火耗的实际数额为基数，把征收火耗由非法变为合法，明确稳定征收额度，规定各地应该提取的耗羡数额，再把这一款项全部分配给各级地方官作为养廉银。具体的做法是，州县征收的耗羡全部上缴给各省司库，再由各省长官根据官员级别、各地事物繁简程度订立分数，并将订立的方案报给朝廷，从司库中提取部分分发给各级官员作为“养廉银”，以解决官员办公经费、个人生活费用不足的问题。　　为了加强对耗银征收与分配的管理，雍正曾多次组织讨论，修改完善养廉银制度。到了雍正十三年，他命令户部查明各省公费及养廉银开支情况，勒令各省自该省议定公费与养廉数目之年起，将额征公费、完欠杂支、余额等按年归款，并将各官养廉起止时间应得分数，扣除空缺后逐一彻底清查，然后制定出账目，送到户部进行核定。至此，一套相对完善的养廉银制度基本确定。　　实行养廉银制度后，地方各级官吏的个人正常收入比之原来增加了十倍之上百倍。这一制度的推行，部分解决了官员工资较低的问题，在一定程度上澄清了吏治，使雍正在位时期成为清朝吏治最好的时期之一，也使原来漫无成规的加征赋税有了制度的约束　　这一时期，在养廉银发放的范围上，雍正年间的养廉银主要针对京外官员，京官、武官、部分地区的文书小吏都没有，这在一定程度上又加大了各类官吏收入的不平衡。　　乾隆皇帝继位后，沿用了雍正朝的养廉银制度，并对这一制度进行了完善。　　首先扩大养廉银制度发放的范围，无论京官、外官、文职、武职，都在正常薪水之外有了额外的大笔收入——养廉银。如“乾隆十年，开始遵旨议定了禁旅八旗的武职养廉例”，乾隆三十三年，对于副都统设定了统一的养廉银数额，乾隆四十二年，因新设成都将军，又将各驻防将军的养廉银做了更定。乾隆四十六年，遵旨议定了各省的绿营武职养廉银的数额，乾隆四十九年，又议定了京师巡捕营的绿营武职养廉银数额。　　其次，延续了雍正朝按官员品级、事物繁简、用度多少的原则，按季发放，进一步规定了养廉银的发放