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建立与完善农村养老保险制度的思考 !李萍 （兰州商学院财政金融学院，甘肃730020 ） 内容提要：增加农民收入和提高他们对社会保险的认识水平是建立和健全中国农村养老保险制度的重要条件；然而关键 还在于观念更新、政府支持和制度改革即制定农村养老保险法，明确政府的职责和建立起有中国特色的农村社会养老保险制 度。 关键词：农村养老保险制度创新 中图分类号： F320 文献标识码：A 文章编号：1003 -4161（2005）0 5 -0055 -02 在农村所有的问题中，社会保险问题至关重要，这个问题 解决不好，不仅影响农业本身的发展，还会影响到我国国民经 济的发展和现代化进程。 1 . 农村社会养老保险存在的问题 我国农村社会养老保险制度建立于1992 年，当时制定了 《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）， 确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则。可以 说到目前为止，农村社会保险在实践上是不成功的，存在的诸 多问题，已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设 计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。主要包 括： 1 .1 农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和 福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上 坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的 原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老给 予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集 方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励 性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农 村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要 采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自 愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行 陷入了两难境地。 1 .2 农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。长期 以来，我国农村养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进 行引导，各地农村社会养老保险办法基本上都是在国家颁布 的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些政策普遍缺乏 法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而???化。 因此各地对这一政策的建立、撤销，保险金的筹集、运用以及 养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的 意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很 大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态 度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿 投保，这也是缺乏法律保障的结果。 1 .3 农村社会养老保险基金保值增值困难。《基本方 案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发 行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程 中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般 都采取存入银行的方式。但是1996 年下半年以来，银行利率 不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金 要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的 包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另 一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险 账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去 高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心 更是大打折扣。 1 .4 农村社会养老保险保障水平过低。《基本方案》规 定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2 元、4 元、8 元??20 元等10 个档次缴费。但由于农村经济发展水 平低，政府扶持的力度很小，农民对农村社会养老保险制度缺 乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2 元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果 农民在缴费10 年后开始领取养老金，每月可以领取4 .7 元，1 5 年后每月可以领取9 .9 元，这点钱对于现在的农村人口来说， 已不足挂齿，试想到2020 年以后，又能解决什么养老问题呢？ 由此可见，由于投保档次低，中、老年投保者届时领取的养老 金数额难以保障其基本生活。所以，年龄越大，买保险的人越 少，也就在所必然了。难以起到养老保障的作用。 1 .5 农村社会养老保险基金的管理不够规范与完善。 1998 年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运 营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。 而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出 现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要 求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往 往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时 55 开发研究 2005.5 有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极 大的隐患。 1 .6 农村社会养老保险的运行管理机制，存在政事不 分、监管不力的问