检察机关提起行政公益诉讼制度分析.pdfVIP

检察机关提起行政公益诉讼制度研究 马明生 摘［ 要］在行政公益诉讼的制度设计中，最重要的即是确定诉讼的原告。在我国，检 察机关一直担负着代表公益提起公诉及监督法律实施的职责，我国的行政公益诉讼制度设 计也应该围绕检察机关提起诉讼展开，探索构建这一制度的理论基础和实践中的具体操作， 具有重要的意义。 关［键词］行政诉讼；公共利益；检察权 作［ 者] 马明生 （1956-)，男，山东桓台人，山东省政法委副书记，法学博士。研 究方向为行政诉讼法和民商法。 与时下理论及实务界广泛关注的民事公益诉讼制度相比，有关行政公益诉讼相关制度的研究便 显得冷清了许多。行政公益诉讼是为维护公共利益而提起的行政诉讼。理论论证中的行政公益诉讼 萦绕着 “公共”的光环，它对公共利益的关怀和对公共福祉的关切更让我们对相关制度及其法律、社 会效应充满期待。然而，其效应的发挥程度不但受制于理论构想，更取决于制度建构。在行政公益 诉讼制度设计中，最重要的一环即为诉讼中原告资格的设计。在我国，检察机关一直担负着代表公 益提起公诉及监督法律实施的职责，因此，我国的行政公益诉讼制度设计也应该围绕检察机关提起 诉讼展开。 一、检察机关提起行政公益诉讼的理论基础 新制度的建设需要符合逻辑的理论的支持，检察机关提起行政公益诉讼具有雄厚的理论根基。 （一）检察机关提起行政公益诉讼符合其法律监督机关的宪法定位 我国检察机关的宪法定位是法律监督机关，为保证检察机关独立行使检察权，宪法赋予了人民检 察院相对独立于政府、独立于审判机关的组织地位。这与国外检察权或从属行政、或从属司法的做 法是不同的。检察机关通过行使检察权，全面维护国家法律的统一、正确实施。而国家法律的内涵， 则显然不仅包括刑法，还应当包含行政法、诉讼法等法律。那种以检察机关提起行政公益诉讼超越 了 “行政诉讼监督权”为由而予以否认的主张显然是不能成立的，因为根据我国宪法关于国家权力 配置的划分，检察机关所行使的是法律监督权，而非单纯的诉讼监督权。行政机关从事行政管理的 过程，就是将我国行政管理法律、法规付诸实施的过程，其在行政管理过程中，侵害公共利益，就 构成了对行政法律、法规的破坏，这当然属于检察权监督的范围。所以，在我国，检察机关不仅应 对刑法、刑事诉讼法实施专门的法律监督，也应对行政法及其诉讼程序进行法律监督，否则，这种 “法 律监督”将是不完整的，也是与宪法相违背的。 事实上，自检察制度诞生以来，检察机关就被定位为国家利益和社会公共利益的代表。而且，从 广义上讲，检察机关代表国家对于危害国家、公共利益以及私人合法权益的犯罪行为提起公诉本身 就属于维护公共利益的范畴，其公诉行为也可以在最广泛意义上认同为公益诉讼的一部分。根据我 国国情以及相关制度对检察机关的定位，检察机关通过自身行为维护国家利益和公共利益是其基本 职责。因此，在国家利益、社会公共利益受到损害时，检察机关代表国家提起诉讼符合其法律监督 机关的宪法定位。 在这个问题上，也有学者持反对意见。认为检察机关提起行政公益诉讼，同时取得原告及法律 监督者的双重身份，导致自身角色冲突。我们认为，检察机关提起行政公益诉讼所引发的原告、法 律监督者身份冲突问题，一方面，并不足以否定制度设计的可行性，因为这个问题即使在检察机关 提起公诉的刑事案件中也存在，但并没有对制度造成消极的影响；另一方面，这在当前也不是一个 很有意义的问题，当前最重要的问题仍然是检察机关的作用发挥得不够的问题，而不是这些更多存 在与抽象的理论思辨中的角色冲突问题。 （二 ）检察机关提起行政公益诉讼具有优势 与公民、社会组织提起行政公益诉讼相比，由检察机关提起行政公益诉讼具有一些独特的优势 第一，检察机关具有较强的独立性，对行政机关提起诉讼能够更好地避免利益上的牵连；第二，检 察机关本身就拥有对国家工作人员职务廉洁性进行监督的责任，对于其违法犯罪行为可以依法提起 公诉，现在赋予其提起行政公益诉讼的职能相当于在一定程度上扩展了其监督范围，从工作性质上 并未新增职能；第三，检察机关在调查取证等方面拥有的职权可以使其更具对抗能力；第四，检察 机关提起行政公益诉讼可以在一定程度上减少公民对行政机关的抵触，有利于理顺公民与行政机关 的关系；第五，检察机关可以根据实际情况综合运用各种方式督促行政机关依法行政，从而有利于 法治政府的建设。