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我国养老保险制度转移接续的协调机制研究 　　摘要：近年来我国养老保险制度在覆盖面、保障水平等方面不断完善，并且也建立了养老保险制度转移接续的暂行办法，为我国养老保险制度转移接续提供了指导方向。但由于养老保险制度的复杂性，目前我国养老保险转移接续方案在责任界定方面并不明晰，在比例转移、折算年限等方式在一定程度上损害了参保者的个人权益，同时属地化管理和较低的统筹层次导致转移接续在地方上存在制度壁垒，一系列问题导致目前我国养老保险制度转移接续并不顺畅。欧盟跨国界的养老保险制度转移接续同我国养老保险制度跨地区、跨制度的转移接续有着很大的相似之处，其“工作地缴费，分段记录，权益累加，比例支付，统一结算”社会保障协调机制有一定的借鉴意义 关键词：养老保险；全国统筹；转移接续；欧盟；协调机制 一、 引言 养老保险制度是保障老年人年老基本生活、免除后顾之忧的一项制度安排。近年来，我国养老保险制度不断改革和完善，形成了覆盖城镇职工、机关事业单位和城乡居民的基本养老保险制度体系，基本上实现了养老保险制度全覆盖。但目前我国养老保险制度体系依然面临着一系列挑战，其中之一就是养老保险跨制度、跨统筹区的转移接续问题 随着我国工业化、城镇化速度加快，劳动者职业转换和流动就业日益频繁，由此产生的养老保险在不同地区或制度之间转移接续的问题越来越突出，成为制约我国养老保险制度发展的重要瓶颈。政府各部门不断探索和实践，逐渐摸索出一条养老保险制度转移接续的路径，分别于2009年和2014年发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发[2009]66号）和《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发[2014]17号），在很大程度上为我国养老保险制度转移接续的实现提供了指导方向。然而，由于制度本身的复杂性，我国现行的养老保险转移接续政策依然受到相当大的阻力，本文在分析我国养老保险制度转移接续现存问题的基础上，挖掘欧盟在应对这一问题上积累的经验，并讨论了其对我国养老保险转移接续协调机制建设的意义 二、 我国养老保险制度转移接续存在的问题 1. 政策规范出台，责任界限分配模糊。伴随着国办发[2009]66号、人社部发[2014]17号和国发[2015]2号等文件的陆续发布，我国养老保险在跨统筹区、跨制度之间转移接续的具体内容和方法都有了相应的制度规范。但目前的政策规定在责任划分、管理方式等方面还存在着一系列的问题。一方面，由于现行的规定都是属于政策规范类的文件，长期规划性不足，具有较为明显的过渡的性质，从而导致政策的实施效力相对较弱；另一方面，现行的养老保险转移接续的管理机制相对不够明确，没有成立养老保险转移接续的专门管理机构，目前的工作主要由各级社会保障经办机构及其他相关部门参与完成，从而导致在实施过程中不同级别和类型的管理机构之间责任划分不清，且各地的社会保障经办机构设置也存在差异，从而不利于养老保险制度转移接续的顺利实现 2. 制度基础具备，实际操作存在壁垒。目前我国养老保险转移接续的制度基础已经具备，但具体到养老保险制度转移接续的实际操作程序上，仍然存在着一系列的问题。一方面，我国目前养老保险统筹层次相对较低，各统筹地区的养老保险转移接续的具体政策存在较大差异，如视同缴费年限的认定和计算标准不一，缴费金额和缴费年限的折算方式各异等等，使养老保险制度在转移接续过程中存在争议。另一方面，在属地化管理背景下，各统筹地区的地方利益十分凸显。以职工养老保险跨地区转移为例，为保证地区间的养老保险基金平衡，现行政策规定20%的统筹账户只转移12%，养老保险关系转入地担心大量养老保险关系转入，需要承担大量的未来养老保障责任，可能加大地方养老保险基金支付的风险，因此，大部分转入地维护本地养老资源的现象明显，往往设置一些排斥性条款，如征收养老保险超龄费、设置户籍条件等，限制养老保险关系的转入，从而大大增加了养老保险关系的转移难度 3. 转移范围明确，潜在权益依然损失。现行养老保险制度转移接续的范围和内容已经由相应制度进行规范，但比例转移、折算年限等转移方式，尽管综合考虑了参保人的权益以及制度的可持续发展，但在客观上往往会带来参保人和承保地区权益的潜在损失，同时基金的转移还可能带来效率损失。首先，对于参保者个人来说，现行制度规定无法完全保证个人参保权益，如考虑到城乡居民养老保险转移到城镇职工养老保险时原缴费年限不予折算等规定在一定程度上损害了参保者权益，而部分地区个人账户空账的存在限制了养老保险的真实转移，也不利于参保者权益的保障。第二，对于承保地区来说，为平衡地区之间的利益，现行政策规定职工养老保险在跨地区转移时，统筹基金只转移其中的12%部分，但这种平衡很难精确实现，无疑还是会对某一地区的权益造成损失。除此之外，在目前转移周期相